مکانیسم «گفتگوهای سه‌جانبه» اتحادیه اروپا: پارلمان، شورا و کمیسیون چگونه قوانین را مذاکره می‌کنند؟

یک تصور غلط رایج در مورد اتحادیه اروپا این است که قوانین آن از طریق یک فرآیند شفاف و ترتیبی از بحث‌های عمومی بین نهادهای اصلی آن شکل می‌گیرد. نمودارهای رسمی نشان می‌دهند که کمیسیون اروپا یک قانون را پیشنهاد می‌کند و سپس پارلمان اروپا و شورای اتحادیه اروپا ماه‌ها یا سال‌ها به صورت علنی اصلاحیه‌ها را مبادله می‌کنند. واقعیت ساختاری کاملاً متفاوت است. اکثریت قریب به اتفاق تمام قوانین اتحادیه اروپا در واقع پشت درهای بسته، در جلسات غیررسمی و ثبت‌نشده سه‌جانبه‌ای که به «گفتگوهای سه‌جانبه» (Trilogues) معروف هستند، نهایی می‌شوند.[4]

برای درک اینکه چرا اتحادیه اروپا به این سازوکار در سایه متکی است، باید به اصطکاک محض معماری رسمی آن توجه کرد. تحت «رویه عادی قانون‌گذاری» (OLP)، پارلمان که نماینده ۴۵۰ میلیون شهروند است، و شورا که نماینده ۲۷ کشور عضو مستقل است، وزن قانون‌گذاری برابری دارند. اگر آنها بر سر یک پیشنهاد کمیسیون به توافق نرسند، یک لایحه می‌تواند به لحاظ نظری تا سه بار قرائت رسمی بین آنها رد و بدل شود، فرآیندی که می‌تواند مقررات فوری را برای سال‌ها فلج کند.[1]

گفتگوهای سه‌جانبه برای دور زدن این بن‌بست ابداع شدند. به جای انتظار برای رأی‌گیری‌های رسمی عمومی برای آشکار شدن خطوط قرمز، سه نهاد تیم‌های مذاکره‌کننده کوچکی را به اتاقی می‌فرستند تا قبل از پایان اولین یا دومین قرائت رسمی، مصالحه‌ای را تدوین کنند. اگر موفق شوند، متن حاصل به عنوان یک بسته «بپذیر یا رد کن» به پارلمان و شورا ارائه می‌شود و عملاً تصویب آن را بدون اصلاحات بیشتر تضمین می‌کند.[2]

ترکیب افراد حاضر در یک گفتگوی سه‌جانبه کاملاً محدود است و محیطی با ریسک بالا ایجاد می‌کند که در آن مذاکره‌کنندگان فردی قدرت فوق‌العاده‌ای دارند. پارلمان توسط یک «گزارشگر» (Rapporteur) – یک قانون‌گذار واحد که وظیفه هدایت پرونده را بر عهده دارد – به همراه گزارشگران سایه از سایر گروه‌های سیاسی نمایندگی می‌شود. شورا نیز توسط وزیر یا معاون سفیر کشور عضوی که در حال حاضر ریاست دوره‌ای شش‌ماهه را بر عهده دارد، نمایندگی می‌شود.[3]

در میان آنها، کمیسیون اروپا قرار دارد. در حالی که نقش رسمی کمیسیون آغاز قانون‌گذاری است، در گفتگوی سه‌جانبه، این نهاد به عنوان میانجی و داور فنی عمل می‌کند. با این حال، کمیسیون همچنین منافعی در دفاع از ساختار اصلی پیشنهاد اولیه خود دارد، به این معنی که به ندرت یک واسطه کاملاً بی‌طرف در اتاق مذاکره است.[4]

موتور محرک مذاکرات سه‌جانبه، ابزار بوروکراتیک بسیار خاصی است که به «سند چهار ستونی» معروف است. این جدول، میدان نبرد واقعی است که در آن قانون اروپا نوشته می‌شود. ستون اول حاوی پیشنهاد اصلی کمیسیون است. ستون دوم اصلاحیه‌های تصویب شده پارلمان را در خود جای داده است. ستون سوم نیز مأموریت مذاکره شورای اتحادیه را نشان می‌دهد.[3]

ستون چهارم جایی است که قانون‌گذاری واقعی در آن اتفاق می‌افتد. این ستون در ابتدای فرآیند خالی گذاشته می‌شود و با تبادل امتیازات توسط مذاکره‌کنندگان، خط به خط با متن مصالحه پر می‌شود. یک تغییر کلمه واحد در ستون چهارم می‌تواند چشم‌انداز نظارتی را برای غول‌های فناوری جهانی تغییر دهد، استانداردهای انتشار گازهای گلخانه‌ای را برای خودروسازان اروپایی دیکته کند، یا یارانه‌های کشاورزی را بازنویسی نماید.[4]

از آنجایی که ریسک‌ها بسیار بالا هستند، فضای داخل یک گفتگوی سه‌جانبه اغلب به عنوان یک آزمون طاقت‌فرسای استقامت توصیف می‌شود. مذاکرات ممکن است تا پاسی از شب به طول انجامد، تاکتیکی که اغلب برای فرسوده کردن مخالفان و تحمیل یک پیشرفت در پرونده‌های بسیار فنی یا حساس سیاسی استفاده می‌شود. فشار برای ارائه یک «توافق موقت» قبل از انقضای دوره ریاست شورا، اغلب ساعات پایانی چانه‌زنی را هدایت می‌کند.[5]

این کارایی به بهای گزافی برای شفافیت دموکراتیک تمام می‌شود. از آنجایی که گفتگوهای سه‌جانبه از نظر فنی غیررسمی هستند، مشمول همان الزامات سخت‌گیرانه ثبت عمومی مانند جلسات رسمی عمومی نیستند. هیچ پخش عمومی، هیچ رونوشت رسمی از اینکه چه کسی چه گفته است، وجود ندارد و مهم‌تر از همه، اسناد چهار ستونی عموماً در طول مذاکرات محرمانه نگه داشته می‌شوند.[2]

طرفداران شفافیت استدلال می‌کنند که این عدم وضوح، مشروعیت دموکراتیک اتحادیه اروپا را به طور اساسی تضعیف می‌کند. آنها اشاره می‌کنند که لابی‌گرانی که دسترسی عمیق نهادی دارند، اغلب موفق به دستیابی به اسناد چهار ستونی درز کرده می‌شوند و به گروه‌های ذی‌نفع با بودجه کافی فرصت می‌دهند تا بر ستون چهارم تأثیر بگذارند، در حالی که عموم مردم از بحث کنار گذاشته شده‌اند.[6]

نهادها از این محرمانگی به عنوان یک ضرورت ساختاری دفاع می‌کنند. عمل‌گرایان نهادی استدلال می‌کنند که اگر مذاکره‌کنندگان مجبور به بحث علنی شوند، قادر به انجام امتیازات دردناکی که برای دستیابی به توافق لازم است، نخواهند بود. ژست‌های عمومی برای مخاطبان داخلی جایگزین مصالحه واقعی می‌شود و اتحادیه اروپا را به فلج قانون‌گذاری که سیستم سه‌جانبه برای فرار از آن طراحی شده بود، بازمی‌گرداند.[6]

در سال‌های اخیر، بازرس اروپایی (Ombudsman) و دیوان دادگستری اروپا در برابر این محرمانگی کامل مقاومت کرده‌اند و حکم داده‌اند که شهروندان حق دارند بدانند قوانین آنها چگونه شکل می‌گیرد. در پاسخ، پارلمان و شورا شروع به انتشار مأموریت‌های مذاکراتی اولیه خود قبل از شروع گفتگوهای سه‌جانبه کرده‌اند و حداقل یک خط مبنا از آنچه هر طرف می‌خواهد را ارائه می‌دهند.[4]

با این حال، هسته اصلی گفتگوی سه‌جانبه – یعنی تدوین لحظه‌ای مصالحه در ستون چهارم – همچنان محافظت شده باقی می‌ماند. هنگامی که یک توافق موقت حاصل می‌شود، برای تأیید رسمی به پارلمان و شورا بازگردانده می‌شود. در حالی که قانون‌گذاران می‌توانند به لحاظ نظری این توافق را رد کنند، انجام این کار به معنای فروپاشی ماه‌ها دیپلماسی حساس و شروع دوباره است، یک گزینه هسته‌ای که به ندرت اعمال می‌شود.[1]

در نهایت، سیستم گفتگوی سه‌جانبه نشان‌دهنده بده‌بستان تعیین‌کننده در حکمرانی مدرن اروپا است. برای مدیریت منافع متضاد ۲۷ کشور مستقل و یک پارلمان فراملی متنوع، اتحادیه اروپا ماشینی ساخته است که برای اجماع به جای شفافیت بهینه‌سازی شده است. تا زمانی که این بلوک به پاسخ‌های قانون‌گذاری سریع به بحران‌های جهانی نیاز داشته باشد، درهای بسته گفتگوی سه‌جانبه مرکز واقعی قدرت اروپا باقی خواهند ماند.[5][6]