مکانیسم لغو قانون کاهش تورم (IRA): چرا اهداف اقلیمی آمریکا «دست‌نیافتنی» شدند؟

یک سال پس از لغو تاریخی قانون کاهش تورم (IRA)، گرد و غبار نبرد قانون‌گذاری سرانجام فرو نشسته است و به اقتصاددانان، تحلیلگران انرژی و دانشمندان اقلیم اجازه می‌دهد تا پیامدهای آن را به دقت اندازه‌گیری کنند. اجماع در میان مدل‌های اصلی انرژی واضح و بی‌رحمانه است: ایالات متحده اهداف اقلیمی بین‌المللی خود برای سال‌های ۲۰۳۰ و ۲۰۳۵ را از دست خواهد داد. لغو جامع‌ترین قانون اقلیمی کشور، مسیر شبکه انرژی ایالات متحده را به طور اساسی تغییر داده و بار کربن‌زدایی را از دولت فدرال به ایالت‌ها و بازارهای خصوصی منتقل کرده است. در حالی که بدترین سناریوهای بازگشت کامل به سلطه سوخت‌های فسیلی محقق نشده است، سرعت کندتر این گذار پیامدهای عمیقی برای دیپلماسی اقلیمی جهانی دارد.[2]

محاسبات این شکست آشکار و به شدت مستند شده است. بر اساس توافق پاریس در سال ۲۰۱۵، ایالات متحده رسماً متعهد شد که انتشار گازهای گلخانه‌ای خود را تا پایان این دهه ۵۰ تا ۵۲ درصد نسبت به سطح سال ۲۰۰۵ کاهش دهد. با وجود قانون IRA، پیش‌بینی‌های سازمان‌های تحقیقاتی مستقل متعدد نشان می‌داد که کشور به کاهش تقریباً ۴۰ درصدی دست خواهد یافت—که به اندازه کافی نزدیک بود تا هدف را در دسترس نگه دارد و اعتبار را در مذاکرات بین‌المللی حفظ کند. این قانون برای پر کردن شکاف بین کاهش انتشار ناشی از بازار و معیارهای تهاجمی مورد نیاز علم اقلیم طراحی شده بود.[2]

پس از لغو، این مسیر نزولی به طور محسوسی مسطح شده است. ارزیابی‌های مستقل از گروه رودیم (Rhodium Group) و سایر مدل‌سازان اقلیمی اکنون پیش‌بینی می‌کنند که انتشار گازهای گلخانه‌ای ایالات متحده تا سال ۲۰۳۰ تنها حدود ۳۰ درصد کاهش خواهد یافت. این تفاوت ۱۰ درصدی ممکن است کوچک به نظر برسد، اما شکافی معادل صدها میلیون تن دی‌اکسید کربن ورودی به جو زمین ایجاد می‌کند. محققان هشدار می‌دهند که این سرعت کندتر عملاً هدف میان‌قرن اقتصاد با انتشار خالص صفر را بدون مداخلات سیاستی تهاجمی جدید، دست‌نیافتنی می‌کند و بودجه کربن جهانی را به طور اساسی تغییر می‌دهد.[4]

مکانیسم این کندی ریشه در خلاء ناگهانی مشوق‌های مالیاتی فدرال دارد. لغو قانون صراحتاً تمدید اعتبار مالیاتی تولید (PTC) و اعتبار مالیاتی سرمایه‌گذاری (ITC) را حذف کرد، که محاسبات هزینه‌های سرمایه‌ای را برای توسعه‌دهندگان پروژه‌های خورشیدی و بادی در مقیاس تاسیساتی به طور اساسی تغییر داده بود. برای سال‌ها، این اعتبارات یک پایه مالی قابل پیش‌بینی فراهم می‌کرد که به توسعه‌دهندگان اجازه می‌داد تامین مالی را تضمین کرده و هزینه سطح‌بندی شده انرژی برای پروژه‌های جدید را کاهش دهند. بدون آنها، هزینه سرمایه برای زیرساخت‌های جدید انرژی پاک افزایش یافته و توسعه‌دهندگان را مجبور به محاسبه مجدد امکان‌پذیری پروژه‌های حاشیه‌ای کرده است.[2][3]

تغییر اقتصادی فراتر از تولید برق و به حوزه سیاست صنعتی گسترش می‌یابد. لغو قانون همچنین اعتبارات تولید پیشرفته صنعتی را هدف قرار داد، که به طور خاص برای ساخت یک زنجیره تامین داخلی برای پنل‌های خورشیدی، قطعات توربین بادی و باتری‌های با ظرفیت بالا طراحی شده بودند. در نتیجه، تخمین زده می‌شود که ۶۶ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری تولیدی جدید به سمت اتحادیه اروپا و چین منتقل شده است، جایی که سیاست‌های صنعتی تهاجمی همچنان دست‌نخورده باقی مانده‌اند. گروه‌های صنعتی تخمین می‌زنند که این عقب‌نشینی تقریباً ۵۳ میلیارد دلار دستمزد و ۲۰ میلیارد دلار درآمد مالیاتی را که قرار بود در داخل کشور ایجاد شود، از بین برده است.[3]

سیاست‌های مرتبط با مصرف‌کنندگان نیز در بسته لغو قانون برچیده شدند. حذف اعتبار مالیاتی ۷۵۰۰ دلاری برای خودروهای الکتریکی، منحنی‌های پذیرش را به طور محسوسی کند کرده و دستیابی خودروسازان به صرفه‌های مقیاس را دشوارتر ساخته است. همزمان، لغو برنامه کاهش انتشار متان، مجازات مالی فدرال اصلی برای تاسیسات نفت و گاز که گاز گلخانه‌ای قوی متان را نشت می‌دهند، حذف کرد. با حذف این عوارض، دولت فدرال یک انگیزه اقتصادی عمده برای شرکت‌های سوخت فسیلی جهت سرمایه‌گذاری در فناوری‌های تشخیص و ترمیم نشت را از بین برد.[2]

با این حال، علی‌رغم ماهیت فراگیر عقب‌نشینی قانون‌گذاری، این لغو باعث فروپاشی کامل بخش انرژی پاک ایالات متحده نشده است. یک تحلیل جامع اخیر توسط مرکز تحقیقات سیاست انرژی و محیط زیست مؤسسه فناوری ماساچوست (MIT) به این نتیجه رسید که «نیمه پر لیوان» صنعت همچنان پابرجاست. انعطاف‌پذیری این بخش برخی از تحلیلگرانی را که پیش‌بینی می‌کردند از دست دادن یارانه‌های فدرال بلافاصله گذار انرژی را متوقف کرده و باعث احیای گسترده تولید برق با زغال سنگ خواهد شد، شگفت‌زده کرده است.[4]

مدل‌های ام‌آی‌تی نشان می‌دهند که تقریباً ۷۵ درصد از ظرفیت جدید انرژی پاک مورد انتظار تحت قانون IRA، همچنان طی دهه آینده به بهره‌برداری خواهد رسید. دلیل اصلی این انعطاف‌پذیری ریشه در اصول بنیادی بازار دارد: در بسیاری از مناطق کشور، انرژی خورشیدی و بادی در مقیاس تاسیساتی، حتی بدون مزایای مالیاتی فدرال، ارزان‌ترین اشکال تولید برق جدید باقی می‌مانند. رقابت‌پذیری محض هزینه‌ای فناوری‌های تجدیدپذیر، همراه با کاهش هزینه ذخیره‌سازی باتری، یک کف اقتصادی محکم فراهم می‌کند که مانع از یک عقب‌گرد کامل می‌شود.[4][5]

سیاست‌های سطح ایالتی نیز به عنوان یک دیوار دفاعی قوی و غیرمتمرکز در برابر عقب‌نشینی فدرال عمل می‌کنند. ایالت‌هایی مانند کالیفرنیا، نیویورک و ایلینوی استانداردهای سبد انرژی تجدیدپذیر (RPS) الزام‌آوری را اجرا می‌کنند که به طور قانونی شرکت‌های برق را ملزم می‌کند درصد مشخص و فزاینده‌ای از برق خود را از منابع پاک تامین کنند. این الزامات سطح ایالتی، یک پایه تقاضای عظیم را تضمین می‌کند که سیاست مالیاتی فدرال نمی‌تواند آن را از بین ببرد و شرکت‌های برق را مجبور می‌کند صرف نظر از تغییرات سیاسی در واشنگتن، به ساخت و قرارداد پروژه‌های انرژی تجدیدپذیر ادامه دهند.[4][5]

علاوه بر این، تعهدات پایداری شرکت‌ها همچنان محرک تامین عظیم انرژی پاک توسط بخش خصوصی است. شرکت‌های بزرگ فناوری، که به شدت به دنبال تامین برق مراکز داده هوش مصنوعی در حال گسترش خود با برق بدون کربن هستند، قراردادهای بلندمدت خرید برق امضا می‌کنند. این قراردادهای شرکتی، درآمد توسعه‌دهندگان باد و خورشید را تضمین می‌کند و به طور موثر جایگزین اطمینان مالی می‌شود که اعتبارات مالیاتی فدرال قبلاً فراهم می‌کردند. همانطور که غول‌های فناوری برای دستیابی به تعهدات خالص صفر خود رقابت می‌کنند، بودجه عظیم هزینه‌های سرمایه‌ای آنها به تنهایی بخش‌های بزرگی از خط لوله توسعه تجدیدپذیر را حفظ می‌کند.[5]

با این حال، نیروهای بازار و الزامات ایالتی به طور یکنواخت در سراسر کشور توزیع نشده‌اند و لغو قانون به شدت شکاف جغرافیایی در گذار انرژی را تشدید کرده است. ایالت‌هایی با سیاست‌های اقلیمی تهاجمی به سرعت به کربن‌زدایی ادامه خواهند داد و از قدرت نظارتی خود برای پیشبرد این موضوع استفاده می‌کنند. در مقابل، مناطقی که فاقد چنین الزاماتی هستند، شاهد تمدید عمر نیروگاه‌های موجود زغال سنگ و گاز طبیعی توسط شرکت‌های برق هستند، با این استدلال که بدون یارانه‌های فدرال، هزینه‌های سرمایه‌ای اولیه جایگزینی آنها با تجدیدپذیرها برای تحمیل به پرداخت‌کنندگان محلی قبوض بسیار بالا است.[4]

تلفات اقتصادی ناشی از لغو قانون نیز در عمل آشکارتر می‌شود. از دست دادن حمایت فدرال منجر به لغو یا تعلیق نامحدود ده‌ها مزرعه خورشیدی و کارخانه باتری برنامه‌ریزی شده در سراسر غرب میانه و جنوب آمریکا شده است. در حالی که گذار گسترده‌تر ادامه دارد، تاثیر محلی این لغو به معنای از دست رفتن مشاغل ساختمانی، کاهش پایه‌های مالیاتی محلی و از دست رفتن فرصتی برای احیای قطب‌های تولیدی سابق است که روی رونق انرژی پاک حساب کرده بودند. این زیان‌های اقتصادی محلی، ماهیت نابرابر یک گذار صرفاً مبتنی بر بازار را برجسته می‌کند.[4]

منتقدان قانون اصلی استدلال می‌کنند که لغو آن یک اصلاح مالی ضروری و دیرینه بود. سازمان‌هایی مانند بنیاد مالیاتی (Tax Foundation) اشاره کرده‌اند که IRA یک «بسته کامل» از یارانه‌ها بود که شامل الزامات پرهزینه محتوای داخلی و مقررات سختگیرانه کارگری اتحادیه‌ای می‌شد. آنها استدلال می‌کنند که این موارد اضافی، قیمت کاهش انتشار گازها را به طور مصنوعی بالا برده و قانون را به ابزاری ناکارآمد برای اقدام اقلیمی تبدیل کرده که در درجه اول برای تحریف پویایی‌های بازار آزاد و افزایش کسری بودجه ملی عمل می‌کرد.[3]

از این دیدگاه بازار آزاد، حذف یارانه‌ها، فناوری‌های انرژی تجدیدپذیر را مجبور می‌کند که صرفاً بر اساس شایستگی‌های اقتصادی خود رقابت کنند. طرفداران لغو استدلال می‌کنند که اگر باد و خورشید واقعاً ارزان‌ترین اشکال انرژی هستند، نباید برای استقرار به صدها میلیارد دلار حمایت مالیاتی نیاز داشته باشند. آنها معتقدند که با حذف اعتبارات مالیاتی، دولت بار مالیاتی را از دوش مالیات‌دهندگان کاهش می‌دهد و تحریف‌های بازار را که به نفع فناوری‌های خاص و مورد علاقه سیاسی بودند، حذف می‌کند تا یک استراتژی انرژی واقعاً خنثی و همه‌جانبه حاکم شود.[3]

در نهایت، میراث لغو قانون IRA یک چشم‌انداز انرژی در ایالات متحده است که با انعطاف‌پذیری تکنولوژیکی زیربنایی تعریف می‌شود، اما با فقدان آشکار شتاب‌دهنده فدرال محدود شده است. گذار از سوخت‌های فسیلی بدون شک همچنان در حال وقوع است، که توسط رقابت‌پذیری محض هزینه‌ای تجدیدپذیرها و نیروی غیرقابل تغییر مقررات سطح ایالتی هدایت می‌شود. کف بازار به اندازه‌ای قوی بوده که از بازگشت به اوج انتشار گازهای گلخانه‌ای اوایل دهه ۲۰۰۰ جلوگیری کند و تضمین می‌کند که شبکه انرژی به آرامی در طول زمان سبزتر خواهد شد.[4][5]

اما علم اقلیم بر اساس یک جدول زمانی سخت و بی‌رحمانه عمل می‌کند که توسط کربن تجمعی جوی اداره می‌شود. در حالی که کف بازار از بدترین سناریو جلوگیری می‌کند، سرعت کندتر کربن‌زدایی تضمین می‌کند که ایالات متحده به معیارهای کاهش سریع مورد نیاز برای محدود کردن گرمایش جهانی به ۱.۵ درجه سانتیگراد دست نخواهد یافت. لغو قانون، ایالات متحده را از موقعیت شتاب‌دهنده اقلیمی تهاجمی به موقعیت گذار منفعل و با سرعت بازار تغییر داده و محاسبات جهانی برای جلوگیری از شدیدترین پیامدهای گرم شدن سیاره را به طور اساسی دگرگون کرده است.[5]