تفوق اصل «بهره‌برداری منصفانه» بر «قاعده منع آسیب» در حقوق بین‌الملل آب

در بیست‌وپنجم سپتامبر ۱۹۹۷، در تالار بزرگ کاخ صلح لاهه، دیوان بین‌المللی دادگستری حکمی صادر کرد که توازن قدرت جهانی بر سر منابع آب شیرین را برای همیشه دگرگون ساخت. قضات دادگاه زیر پنجره‌های بلند و رنگی تالار، رأی نهایی خود را در اختلاف میان مجارستان و اسلواکی بر سر پرونده «گابچیکوو-نادیماروش» قرائت کردند.[1]

این رأی سال ۱۹۹۷ سلسله‌مراتبی حقوقی را تثبیت کرد که کشورهای پایین‌دست دهه‌ها برای جلوگیری از شکل‌گیری آن مبارزه کرده بودند. دادگاه اصل «بهره‌برداری منصفانه» را به عنوان قاعده بنیادین حاکم بر رودخانه‌های مشترک ارتقا داد و تعهد موازی مبنی بر «وارد نیاوردن آسیب زیست‌محیطی» را در جایگاهی فرعی نشاند.[1]

این حکم عملاً توانایی کشورهای پایین‌دست را در وتوی پروژه‌های زیربنایی بالادست از میان برد. با تعریف حق تخصیص آب به عنوان حق توسعه به جای یک الزام صلب حفاظت زیست‌محیطی، دادگاه تضمین کرد که کشورهای بالادست تا زمانی که منابع را به شکلی معقول به اشتراک بگذارند، مجاز به ساخت سد و انحراف جریان آب هستند.

تنش میان این دو دکترین حقوقی، هسته اصلی مناقشات در حقوق بین‌الملل آب را می‌سازد. کشورهای بالادست که سرچشمه‌های رودخانه‌های اصلی را در اختیار دارند، به اصل بهره‌برداری منصفانه تکیه می‌کنند تا مهار آب برای تولید برق‌آبی و کشاورزی را توجیه کنند.[3]

کشورهای پایین‌دست که باقیمانده جریان آب را دریافت می‌کنند، به «قاعده منع آسیب جدی» متوسل می‌شوند تا حقابه‌های تاریخی و پایداری زیست‌بوم خود را حفظ کنند. آن‌ها استدلال می‌کنند که هرگونه انحراف آب در بالادست که موجب افت دبی یا افت کیفیت آب شود، نقض حقوق بین‌الملل عرفی است.[3]

ابهام قانونی در معاهدات

سازمان ملل متحد تلاش کرد تا این منافع متضاد را در «کنوانسیون ۱۹۹۷ قانون استفاده‌های غیرکشتیرانی از آبراه‌های بین‌المللی» به تعادل برساند. این معاهده که تدوین آن نزدیک به سه دهه زمان برد، هر دو اصل را تدوین کرد اما آگاهانه از اعلام برتری یکی بر دیگری خودداری ورزید.[4]

ماده ۵ کنوانسیون آبراه‌های سازمان ملل به کشورهای حاشیه رود حق می‌دهد تا از آبراه مشترک به شیوه‌ای منصفانه و معقول استفاده کنند. در مقابل، ماده ۷ وظیفه اتخاذ کلیه تدابیر لازم برای جلوگیری از وارد آمدن آسیب جدی به سایر کشورهای حوزه آبریز را الزام می‌کند.[4]

برای حل این تناقض آشکار، تدوین‌کنندگان ماده ۱۰ را گنجاندند که صراحتاً بیان می‌دارد «هیچ استفاده‌ای از یک آبراه بین‌المللی بر سایر استفاده‌ها اولویت ذاتی ندارد». این ماده از دولت‌ها می‌خواهد با ارجاع همزمان به دو اصل بهره‌برداری منصفانه و منع آسیب، اختلافات خود را حل‌وفصل نمایند.[4]

چارچوب‌های قانونی تصریح دارند که کنوانسیون آبراه‌های سازمان ملل هیچ سلسله‌مراتب صریحی میان این اصول قائل نیست و حل مناقشات میان مصارف رقیب را به توازن میان هر دو ارجاع می‌دهد؛ اما در عمل، این ابهام قانونی در آزمون محاکم بین‌المللی دوام نیاورد.[4][5]

هنگامی که دیوان بین‌المللی دادگستری ناگزیر به داوری در مناقشات واقعی شد، قاعده منع آسیب را نه یک حق وتوی ماهوی، بلکه صرفاً مانعی شکلی و رویه‌ای تعبیر کرد. دادگاه آسیب به پایین‌دست را تنها یکی از متغیرها در محاسبه‌ای فایده‌گرایانه برای تعیین سهم منصفانه تلقی می‌کند.

رویه قضایی گابچیکوو-نادیماروش

پرونده گابچیکوو-نادیماروش در سال ۱۹۹۷ نخستین آزمون قاطع این سلسله‌مراتب بود. در سال ۱۹۷۷، مجارستان و چکسلواکی معاهده‌ای برای ساخت سامانه مشترک و عظیمی از سدها و آب‌بندها بر روی رودخانه دانوب امضا کرده بودند.[1]

در سال ۱۹۸۹، مجارستان در مواجهه با اعتراضات گسترده داخلی نسبت به پیامدهای مخرب زیست‌محیطی، سهم خود از پروژه را به‌طور یک‌جانبه تعلیق و سپس متوقف ساخت. چکسلواکی و پس از آن کشور وارث، اسلواکی، با انحراف آب دانوب به کانالی درون قلمرو خود برای راه‌اندازی نیروگاه گابچیکوو پاسخ دادند.[1]

مجارستان در دیوان بین‌المللی دادگستری ادعا کرد که این انحراف آب موجب آسیبی فاجعه‌بار به محیط‌زیست شده، قاعده منع آسیب را نقض کرده و خروج این کشور از معاهده را مشروع می‌سازد. دیوان دفاع مجارستان مبنی بر «اضطرار زیست‌محیطی» را رد کرد و خطرات مطرح‌شده را برای لغو معاهده نه چندان فوری و نه به اندازه کافی جدی دانست.[1]

نکته حیاتی آن بود که دادگاه انحراف یک‌جانبه رود توسط اسلواکی را نه به دلیل آسیب زیست‌محیطی، بلکه صرفاً به این دلیل غیرقانونی اعلام کرد که مجارستان را از سهم منصفانه‌اش از آب محروم ساخته بود. این حکم، فیصله دعوا را محکم بر مدار دکترین بهره‌برداری منصفانه استوار کرد.[1]

دیوان دو کشور را مکلف کرد برای رسیدن به توافقی جدید جهت مدیریت مشترک و منصفانه رود مذاکره کنند. دادگاه با رد درخواست برچیدن سازه‌های اسلواکی، پیام داد که توسعه زیربنایی در بالادست صرفاً برای حفظ وضعیت موجود زیست‌محیطی در پایین‌دست متوقف نخواهد شد.[1]

تثبیت رویکرد در پرونده کارخانه‌های خمیر کاغذ

سیزده سال بعد، دیوان بین‌المللی دادگستری این سلسله‌مراتب را در دعوای میان آرژانتین و اروگوئه بازتأیید کرد. در ۴ مه ۲۰۰۶، آرژانتین شکایتی تنظیم کرد که بر اساس آن، اروگوئه با صدور مجوز ساخت دو کارخانه عظیم خمیر کاغذ بر روی رودخانه مشترک، اساسنامه ۱۹۷۵ رودخانه اروگوئه را نقض کرده است.[2]

آرژانتین ادعا می‌کرد کارخانه «اوریون» که توسط شرکت فنلاندی «بوتنیا» ساخته شده، پساب‌های سمی به رود سرازیر می‌کند، آسیب فرامرزی شدیدی به بار می‌آورد و تعهد ماهوی اروگوئه برای جلوگیری از آلودگی را نقض می‌کند.[2]

اروگوئه مجوزهای زیست‌محیطی اولیه را در فوریه ۲۰۰۵ بدون اطلاع‌رسانی به کمیسیون مشترک اداری رودخانه اروگوئه صادر کرده بود؛ اقدامی که نقض وظیفه شکلی این کشور مبنی بر اطلاع‌رسانی و مشورت با همسایه خود پیش از تغییر شرایط رود قلمداد می‌شد.[2]

در رأی ۲۰ آوریل ۲۰۱۰، دیوان با ۱۳ رأی موافق در برابر یک رأی مخالف اعلام کرد که اروگوئه با خودداری از مذاکره با حسن نیت پیش از صدور مجوز ساخت، به تعهدات شکلی خود عمل نکرده است.[2]

با این حال، دادگاه حکم داد که اروگوئه تعهدات ماهوی خود مبنی بر حفاظت از محیط‌زیست را نقض نکرده است. بر اساس رأی دیوان، «شواهد قاطعی در پرونده وجود ندارد که نشان دهد اروگوئه با درجه لازم از دقت مقتضی در زمینه دفع پساب‌های کارخانه عمل نکرده باشد».[2]

دیوان صراحتاً الزام حفاظت از محیط‌زیست را به اصل بهره‌برداری منصفانه پیوند زد و تأکید کرد که اگر منافع کشور دیگر حوزه آبریز نادیده گرفته شود، استفاده منصفانه تلقی نمی‌شود. با این حال نتیجه گرفت که حکم به برچیدن کارخانه ۱.۲ میلیارد دلاری، جبران خسارت مناسبی برای یک نقض صرفاً شکلی و رویه‌ای نخواهد بود.[2]

تقلیل آسیب به تعهدات شکلی

رأی کارخانه‌های خمیر کاغذ به‌روشنی نشان داد که قاعده منع آسیب در حقوق بین‌الملل معاصر چه معنایی دارد. این قاعده نه ممنوعیتی مطلق برای ایجاد آسیب است و نه به کشورهای پایین‌دست اهرم متوقف کردن توسعه بالادست را می‌دهد.

در عوض، دادگاه قاعده منع آسیب را به عنوان یک «تعهد به رفتار» و مشخصاً وظیفه اعمال «مراقبت مقتضی» تعریف کرد. کشورهای بالادست موظف‌اند ارزیابی‌های اثرات زیست‌محیطی الزام‌آور انجام دهند، به همسایگان خود اطلاع دهند و با حسن نیت برای کاستن از خطرات بالقوه به مشورت بنشینند.[2]

اگر یک کشور بالادست این الزامات شکلی را به انجام رساند، از نظر حقوقی مجاز به پیشبرد پروژه‌ای است که جریان آب یا زیست‌بوم رودخانه را تغییر می‌دهد، مشروط بر آنکه استفاده حاصله، منصفانه و معقول ارزیابی شود. در این معادله، بار سنگین اثبات اینکه آسیب وارده بر منافع توسعه بالادست می‌چربد، بر دوش کشور پایین‌دست است.

این واقعیت حقوقی بنیاد تنش‌های ژئوپلیتیک معاصر بر سر آب را شکل می‌دهد. در مناقشه بر سر سد رنسانس اتیوپی روی نیل آبی، مصر پیوسته به قاعده منع آسیب متوسل شده تا به افت احتمالی سهم تاریخی آب خود اعتراض کند.

اتیوپی با استناد به دکترین بهره‌برداری منصفانه، پروژه برق‌آبی ۴.۸ میلیارد دلاری خود را به پیش برده است. آدیس‌آبابا استدلال می‌کند که حق حاکمیتی برای توسعه منابع آبی خود جهت نجات میلیون‌ها شهروند از فقر انرژی دارد.

از آنجا که دادگاه‌های بین‌المللی همواره بهره‌برداری منصفانه را به عنوان حق ماهوی حاکم به رسمیت می‌شناسند، کشورهای پایین‌دست همچون مصر از اهرم حقوقی ناچیزی برای توقف این پروژه‌ها برخوردارند. ظرفیت حقوقی آن‌ها تنها محدود به مطالبه شفافیت شکلی و اقدامات کاهش اثرات مخرب است.[5]

برتری یافتن بهره‌برداری منصفانه بیانگر ترجیح ساختاری حقوق بین‌الملل برای توسعه فعال منابع در برابر حفاظت ایستا است. این چارچوب حقوقی با ملزم کردن کشورها به ایجاد توازن میان نیازهای اقتصادی و اجتماعی رقیب، تضمین می‌کند که هیچ کشوری نمی‌تواند وضعیت یک رودخانه مشترک را در گذشته منجمد کند.[3]

اگرچه متون معاهدات همچنان مدعی‌اند هیچ استفاده‌ای از آب اولویت ذاتی ندارد، رویه قضایی روایتی دیگر دارد: حق توسعه منصفانه یک رودخانه، بر حق درخواست دست‌نخورده ماندن آن به طور قاطع غلبه کرده است.[5]