هزینه‌های پنهان محیط‌زیستی، ۸۰ درصد یارانه‌های سوخت فسیلی را تشکیل می‌دهند: چرا برآورد صندوق بین‌المللی پول بسیار فراتر از آمار اوئی‌سی‌دی است؟

هنگامی که دولتی برای بیمه محصولات کشاورزی یارانه اختصاص می‌دهد، این رقم مالی به‌محض خروج از خزانه در اسناد رسمی ثبت می‌شود. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) با همین منطق حسابداری و از طریق تجمیع پرداخت‌های مستقیم بودجه‌ای، میزان یارانه‌های سوخت فسیلی را محاسبه می‌کند. اما صندوق بین‌المللی پول دفتر حسابرسی را به شکل دیگری تنظیم کرده و هزینه‌های تسویه‌نشده آلودگی هوا و آسیب‌های اقلیمی را نیز به این ارقام می‌افزاید.[2][4]

این تفاوت در مبانی روش‌شناختی، گسست عمیقی در نحوه ارزیابی حمایت‌های مالی دولت‌ها از زغال‌سنگ، نفت و گاز طبیعی ایجاد کرده است. در سال ۲۰۲۲، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی رقم کل حمایت از سوخت‌های فسیلی در جهان را حدود ۱.۵ تریلیون دلار برآورد کرد؛ حال آنکه در همان سال، صندوق بین‌المللی پول این رقم را بالغ بر ۷.۰۴ تریلیون دلار—معادل ۷.۱ درصد از کل تولید ناخالص داخلی جهان—اعلام نمود.[1][2][4]

اختلاف ۵.۵ تریلیون دلاری میان برآوردهای این دو نهاد، ریشه در گم‌شدن اسناد مالی یا حساب‌های دولتی پنهان ندارد؛ بلکه ناشی از تفاوت بنیادین در تعریف واژه «یارانه» است. اوئی‌سی‌دی تنها وجوهی را اندازه‌گیری می‌کند که دولت‌ها به‌طور فعال پرداخت کرده یا از دریافت مالیات آن صرف‌نظر کرده‌اند، در حالی که صندوق بین‌المللی پول هزینه‌های اجتماعی و تحمیلی به اقتصاد را اندازه می‌گیرد که تولیدکنندگان سوخت فسیلی هیچ‌گاه وادار به پرداخت آن نشده‌اند.[3][4]

درک این تمایز ساختاری برای سیاست‌گذارانی که در پی حذف حمایت‌ها از سوخت‌های فسیلی هستند حیاتی است. لغو یک معافیت مالیاتی مستقیم نیازمند تصمیم‌گیری در پارلمان است، اما از میان بردن یک اثر جانبی قیمت‌گذاری‌نشده مستلزم برقراری نظام جامع مالیات بر کربن خواهد بود. این دو عدد، در واقع نمایانگر دو چالش سیاستی کاملاً مجزا هستند.[3][5]

ردیابی هزینه‌های مستقیم از خزانه

سازمان همکاری و توسعه اقتصادی یارانه‌ها را از زاویه یک فرایند حسابداری بررسی می‌کند و متکی بر فهرستی پایین‌به‌بالا از سیاست‌های مدون دولتی است. این نهاد پرداخت‌های مستقیم از خزانه و هزینه‌کردهای مالیاتی را که موجب ارزان‌تر شدن تولید یا مصرف سوخت فسیلی می‌شوند گردآوری می‌کند؛ اقلامی که از کمک‌های بلاعوض مستقیم تا استهلاک شتابان تجهیزات حفاری را در بر می‌گیرد.[2]

اوئی‌سی‌دی در اسناد روش‌شناسی خود تأکید می‌کند: «این سازمان از رویکرد پایین‌به‌بالا برای برآورد بار مالی حمایت‌های دولتی از سوخت‌های فسیلی بهره می‌برد و تک‌تک تدابیر سیاستی را شناسایی و ارزش‌گذاری مالی می‌کند». ویرایش سال ۲۰۲۵ این فهرست، ۱۷۳۲ تدبیر حمایتی مشخص را در میان ۵۲ اقتصاد بزرگ جهان ثبت کرده است.[2]

با اتکا به این تعریف محدود بودجه‌ای، میزان یارانه‌های جهانی در جریان بحران انرژی ۲۰۲۲ به‌شدت افزایش یافت. از آنجا که دولت‌ها برای حفاظت از مصرف‌کنندگان در برابر صعود ناگهانی بهای انرژی پس از جنگ اوکراین دست‌به‌کار شدند، اوئی‌سی‌دی ثبت کرد که رقم کل یارانه‌ها تقریباً دو برابر شده است. تعیین سقف قیمت، تخفیف‌های مصرف‌کننده و کاهش موقت مالیات بر سوخت، مجموع این رقم را به ۱.۵ تریلیون دلار رساند.[2][4]

با این حال، پایگاه داده اوئی‌سی‌دی آسیب‌های زیست‌محیطی ناشی از سوختن این منابع را عمداً لحاظ نمی‌کند. چنانچه دولتی به‌طور مستقیم وجهی به یک شرکت انرژی پرداخت نکند یا نرخ مالیات قانونی را برای آن کاهش ندهد، اثری از آن سیاست در این فهرست دیده نمی‌شود. این سیاهه صرفاً عملکرد مالی دولت‌ها را اندازه می‌گیرد، نه شکست‌های حاکم بر بازار را.[2]

این مرزبندی دقیق باعث می‌شود تا داده‌های اوئی‌سی‌دی همواره به اسناد بودجه‌ای قابل راستی‌آزمایی متکی بماند. چنین رویکردی به وزارتخانه‌های دارایی امکان می‌دهد تا دقیقاً بفهمند کدام ردیف‌های بودجه ملی صرف مصرف سوخت فسیلی می‌شود. با این حال، اقتصاددانان محیط‌زیست استدلال می‌کنند که این داده‌ها تنها بخش کوچکی از مزیت‌های مالی واقعی صنایع آلاینده را منعکس می‌سازد.[3][5]

قیمت‌گذاری بر خسارت‌های تحمیلی محیط‌زیست

صندوق بین‌المللی پول چارچوب اقتصادی وسیع‌تری در پیش می‌گیرد و یارانه را هر شرایطی تعریف می‌کند که در آن قیمت خرده‌فروشی سوخت، کمتر از هزینه واقعی آن برای جامعه باشد. این رویکرد «شکاف قیمتی» یارانه‌ها را به دو دسته آشکار و ضمنی تقسیم می‌کند. یارانه‌های آشکار زمانی رخ می‌دهند که بهای نهایی فروش پایین‌تر از هزینه‌های واقعی تأمین و عرضه تعیین شود.[1][3]

بر اساس گزارش به‌روزشده صندوق بین‌المللی پول در سال ۲۰۲۳، کفه ترازو میان کمک‌های مالی مستقیم و خسارت‌های محیط‌زیستی به‌شدت نامتوازن است: «یارانه‌های آشکار از سال ۲۰۲۰ تاکنون بیش از دو برابر شده‌اند، اما هنوز تنها ۱۸ درصد از کل یارانه را تشکیل می‌دهند؛ در حالی که نزدیک به ۶۰ درصد از این حمایت کلان، ناشی از عدم دریافت هزینه گرمایش زمین و آلودگی محلی هوا است».[1]

در محاسبات سال ۲۰۲۲ این صندوق، یارانه‌های پنهان یا ضمنی حدود ۸۲ درصد از رقم کل ۷.۰۴ تریلیون دلار را شکل دادند. این نهاد تخمین می‌زند که خسارت‌های ناشی از آلودگی هوای محلی و تغییرات اقلیمی به‌تنهایی ۶۰ درصد از مجموع کل یارانه‌ها هستند. مابقی این رقم شامل هزینه‌های اجتماعی گسترده‌تر مانند ترافیک و مالیات‌های معوق بر مصرف است.[1][3]

صندوق بین‌المللی پول با تعریف این پیامدهای بیرونی بدون قیمت به عنوان یارانه، بر بار مالی سنگینی دست می‌گذارد که از دوش مصرف‌کنندگان و شرکت‌های سوخت فسیلی برداشته شده و مستقیماً به جامعه منتقل می‌شود. هنگامی که یک نیروگاه زغال‌سنگ ذرات معلق تولید می‌کند، هزینه‌های درمانی ناشی از بیماری‌های تنفسی بر دوش شهروندان قرار می‌گیرد؛ امری که عملاً به معنای سوبسید دادن به برق زغال‌سنگ است.[3][4]

صندوق بین‌المللی پول ارزیابی می‌کند که اصلاح کامل قیمت سوخت‌های فسیلی می‌تواند سالانه مانع از مرگ ۱.۶ میلیون نفر در اثر آلودگی محلی هوا شود. این اقدام همچنین تا سال ۲۰۳۰ میزان انتشار دی‌اکسید کربن را ۴۳ درصد نسبت به سناریوی پایه کاهش خواهد داد. دستیابی به چنین هدفی هم‌راستا با توافق‌های اقلیمی، درآمدی معادل ۳.۶ درصد از تولید ناخالص داخلی جهان عاید دولت‌ها می‌کند.[1]

هم‌پوشانی شاخص‌ها با سیاست‌های اقلیمی

تفاوت میان روش‌شناسی اوئی‌سی‌دی و صندوق بین‌المللی پول، نحوه واکنش دولت‌ها به تعهدات بین‌المللی را تعیین می‌کند. هنگامی که گروه ۲۰ تعهد داد یارانه‌های ناکارآمد سوخت‌های فسیلی را ساماندهی و حذف کند، وزرای دارایی عمدتاً بر شاخص‌های مالی آشکار تمرکز کردند؛ یعنی دقیقاً همان پرداخت‌های مستقیمی که توسط اوئی‌سی‌دی رصد می‌شود.[5]

اصلاح یارانه‌های آشکار نیازمند اقداماتی نظیر آزادسازی قیمت‌ها، لغو معافیت‌های مالیاتی حوزه اکتشاف و بازسازی ساختار شرکت‌های دولتی انرژی است. این تدابیر از نظر سیاسی حساس تلقی می‌شوند، زیرا به سرعت به افزایش بهای انرژی برای خانوارها منجر می‌شوند. در سال ۲۰۲۲، یارانه‌های آشکار به حدود ۱.۳ تریلیون دلار رسید که بخش عمده آن متمرکز در بازارهای نوظهور برای مهار تورم بود.[1][3]

مهار رقم ۵.۵ تریلیون دلاری یارانه‌های پنهان صندوق بین‌المللی پول به جعبه‌ابزار سیاستی کاملاً متفاوتی نیازمند است. دولت‌ها نمی‌توانند صرفاً با حذف یک ردیف بودجه، هزینه‌های محیط‌زیستی را از میان بردارند؛ بلکه باید از ابزارهای اصلاحی قیمت نظیر مالیات بر کربن یا سامانه‌های تبادل انتشار گازها استفاده کنند تا بازار مجبور به درونی‌سازی خسارت‌ها شود.[3][5]

اقتصاددانان این سیاست‌های اصلاحی را «مالیات‌های پیگویی» می‌نامند که هدف آن برابری نرخ مالیات با هزینه نهایی بیرونی ناشی از فعالیت آلاینده است. چنانچه همه کشورها بهایی بر کربن تعیین کنند که زیان‌های بهداشتی و اقلیمی را تماماً پوشش دهد، سرفصل یارانه‌های پنهان در گزارش صندوق بین‌المللی پول صفر خواهد شد و آلایندگی با بهای واقعی خود سنجیده می‌شود.[1][5]

در حال حاضر، شمار بسیار اندکی از حوزه‌های قضایی بهای کربن را در سطحی تعیین کرده‌اند که این پیامدهای ناخواسته را پوشش دهد. در نتیجه، زغال‌سنگ همچنان یارانه‌بگیرترین سوخت در آمارهای صندوق بین‌المللی پول باقی مانده است. از آنجا که زغال‌سنگ آلودگی محلی شدیدی ایجاد می‌کند، در سال ۲۰۲۲ معادل ۸۰ درصد از مصرف جهانی آن با قیمتی کمتر از نصف بهای واقعی و کارآمد عرضه شد.[1]

ترکیب و تدوین دفتر کل یارانه‌ها

با توجه به ارزش اطلاعاتی هر دو شیوه، پژوهشگران بین‌المللی در پی تجمیع این دو پایگاه داده برآمده‌اند. سامانه «ردیاب یارانه سوخت‌های فسیلی» فهرست تفصیلی اوئی‌سی‌دی را با تخمین‌های شکاف قیمتی مصرف‌کننده برگرفته از صندوق بین‌المللی پول و آژانس بین‌المللی انرژی ترکیب می‌کند تا تصویری یکپارچه از حمایت‌های مالی مستقیم فراهم سازد.

این سامانه برای جلوگیری از دوباره‌شماری، قواعد تفکیک‌کننده‌ای را به کار می‌برد. در سند روش‌شناسی این ردیاب آمده است: «آژانس بین‌المللی انرژی ابعاد ارزان‌فروشی سوخت‌ها را محاسبه می‌کند. بنابراین، اقدام‌های حمایتی مندرج در فهرست اوئی‌سی‌دی که قیمت داخلی سوخت را پایین می‌آورند، تا حد زیادی در روش شکاف قیمت آژانس همپوشانی دارند و تفکیک می‌شوند».

با این حال، این ردیاب تلفیقی عمداً هزینه‌های پنهان مدنظر صندوق بین‌المللی پول را کنار می‌گذارد، زیرا آسیب‌های بیرونی محیط‌زیستی در اسناد مالیاتی منعکس نمی‌شوند. این امر رقم پایانی را متکی بر جریانات پولی واقعی نگه می‌دارد و مبنایی شفاف برای اصلاحات بودجه‌ای به دست می‌دهد، در حالی که بار هزینه‌های اقلیمی را به سیاست‌های قیمت‌گذاری کربن واگذار می‌کند.[5]

ترجیح هر یک از این شاخص‌ها در نهایت به ماهیت پرسش سیاست‌گذار بستگی دارد. اگر وزیر دارایی بخواهد بداند خزانه چه میزان از درآمدهای بالقوه خود را به واسطه معافیت‌های سوخت از دست داده، گزارش اوئی‌سی‌دی پاسخگوی اوست. اما چنانچه طراحان سیاست‌های اقلیمی در پی سنجش اعوجاج بازار و کژکارکردی قیمت‌ها باشند، آمار صندوق بین‌المللی پول ضرورت می‌یابد.[4][5]

با تشدید فشارها بر دولت‌ها جهت تحقق اهداف کاهش انتشار مندرج در توافق پاریس، هر دو شاخص جایگاه محوری خود را حفظ خواهند کرد. اطلاعات اوئی‌سی‌دی بر اصلاحات بودجه‌ای فوری و در دسترس انگشت می‌گذارد، در حالی که آمارهای صندوق بین‌المللی پول هشدار می‌دهد که بار عظیم هزینه‌های پنهان همچنان انگیزه حرکت ساختار اقتصادی جهان به سوی منابع فسیلی را حفظ می‌کند.[3][5]

اقتصاد سیاسیِ پایان دادن به یارانه‌ها

فراتر از ابعاد این ارقام، توزیع نامتوازن یارانه‌ها نیز مانعی اساسی پیش‌روی اصلاحات است. یارانه‌های آشکار اغلب با این توجیه دفاع می‌شوند که سپری برای محافظت از خانوارهای کم‌درآمد در برابر نوسانات بازار انرژی هستند؛ با این حال، تحلیل‌های اقتصادی مداوم نشان می‌دهد که یارانه‌های همگانی سوخت ابزاری بسیار ناکارآمد برای فقرپزدایی به شمار می‌آیند.[1][5]

بنا بر داده‌های صندوق بین‌المللی پول، کاهش دستوری بهای حامل‌های انرژی مسیری نامناسب برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر است. از هر یک دلار یارانه‌ای که دولت‌ها برای کاهش قیمت اسمی سوخت‌های فسیلی هزینه می‌کنند، تنها ۸ سنت به دهک‌های پایین درآمدی می‌رسد و بخش عمده منافع عاید خانوارهای ثروتمندی می‌شود که سرانه مصرف انرژی بسیار بالاتری دارند.[1]

برچیدن این یارانه‌های مستقیم می‌تواند فضای مالی چشمگیری برای دولت‌ها بگشاید. صندوق بین‌المللی پول برآورد می‌کند که حذف یارانه‌های آشکار به‌تنهایی درآمدهای دولتی را به میزان ۰.۶ درصد از تولید ناخالص داخلی جهان افزایش می‌دهد؛ منابعی که می‌تواند صرف پرداخت‌های نقدی هدفمند شود و بدون برهم‌زدن توازن بازار انرژی، از اقشار فرودست حمایت کند.[1]

با وجود این، هزینه‌های سیاسی اصلاح قیمت حامل‌های انرژی همواره سدی محکم بوده است. یارانه‌های کلان منافع گروه‌های ذی‌نفع را تثبیت می‌کنند، انتظار بهای ارزان را در افکار عمومی نهادینه می‌سازند و هنگام حذف، مقاومت‌های اجتماعی تندی پدید می‌آورند. در بسیاری از تجارب، صعود ناگهانی بهای سوخت به اعتراض‌های خیابانی انجامیده و دولت‌ها را وادار به عقب‌نشینی و بازگرداندن یارانه‌ها کرده است.[5]

در نهایت، گذار واقعی از سوخت‌های فسیلی مستلزم اقدام هم‌زمان در هر دو سوی دفترچه یارانه‌ها است. دولت‌ها از یک سو باید ۱.۵ تریلیون دلار حمایت مالی مستقیمی را که توسط اوئی‌سی‌دی رصد می‌شود به تدریج لغو کنند و از سوی دیگر، با استقرار سازوکار قیمت‌گذاری کربن، ۵.۵ تریلیون دلار خسارت‌های محیط‌زیستی احصاشده توسط صندوق بین‌المللی پول را درونی سازند.[1][2][5]