تخصیص مبتنی بر تولید؛ مهار فرار کربن با پیوند زدن سهمیه‌های رایگان به تیراژ کارخانه‌ها

نهادهای تنظیم‌گر هنگام طراحی بازار کربن و قیمت‌گذاری بر انتشار صنایع سنگین، بلافاصله با تله‌ای محاسباتی روبه‌رو می‌شوند: اگر دولت بر تولید داخلی فولاد یا سیمان جریمه کربن وضع کند، بار هزینه‌ای جدید می‌تواند خطوط تولید را به کشورهایی هدایت کند که هیچ هزینه‌ای برای آلایندگی دریافت نمی‌کنند.

این پدیده که در ادبیات اقلیمی «فرار کربن» نام دارد، هدف زیست‌محیطی سامانه‌های قیمت‌گذاری را از درون تهی می‌کند؛ زیرا با انتقال تولید به حوزه‌هایی با استانداردهای سهل‌گیرانه‌تر، انتشار جهانی گازهای گلخانه‌ای نه‌تنها کاهش نمی‌یابد، بلکه افزایش می‌یابد و حوزه مبدأ نیز با ریزش شدید اشتغال و سرمایه صنعتی مواجه می‌شود.

در مراحل نخست طرح‌های سقف و تجارت، سیاست‌گذاران برای جلوگیری از فرار صنعتی، سهمیه‌های انتشار رایگان را بر اساس حجم تاریخی آلایندگی کارخانه‌ها واگذار می‌کردند. این شیوه که به «حقوق مکتسبه سنتی» معروف است، شوک مالی آنی را دفع کرد اما نقص‌های ساختاری عمیقی در معماری بازار بر جای گذاشت.

توزیع سهمیه بر مبنای انتشار تاریخی، پیوند میان سطح تولید فعلی و هزینه کربن را قطع کرد و در عمل به پاداشی برای کارخانه‌هایی بدل شد که در گذشته آلودگی بیشتری داشتند. این الگو هیچ ظرفیتی برای رشد صنعتی نداشت؛ به‌طوری‌که یک کارخانه بسیار بهره‌ور اگر ظرفیت تولید خود را گسترش می‌داد، صرفاً به دلیل سهم بیشتر از بازار با جریمه‌های سنگین تنبیه می‌شد.

سیاست‌گذاران به ابزاری نیاز داشتند که توان رقابتی صنایع سنگین را در برابر واردات حفظ کند، بی‌آنکه سیگنال قیمتی کربن خاموش شود. سازوکار مطلوب باید هزینه نهایی انتشار هر تن گاز گلخانه‌ای اضافی را قاطعانه حفظ می‌کرد، اما هزینه میانگینی را که کارفرما را وادار به مهاجرت کارخانه‌ای می‌کرد، به صفر نزدیک می‌ساخت.

سازوکار عملکرد تخصیص مبتنی بر تولید

روش «تخصیص مبتنی بر تولید» این تعارض را با پیوند زدن مستقیم سهمیه‌های رایگان به حجم واقعی تولید واحدها حل می‌کند. در این چارچوب، هر کارخانه به اندازه میزان محصول فیزیکی ضرب‌در معیار استاندارد بازدهی کربن در آن بخش، مجوز انتشار رایگان دریافت می‌دارد.

اگر یک واحد صنعتی فولاد بیشتری بسازد، خودبه‌خود سهمیه رایگان بیشتری به دست می‌آورد. این تخصیص پویا، شکاف هزینه میانگین را که موجب تضعیف کالای داخلی در رقابت با واردات فاقد مالیات کربن می‌شد خنثی کرده و نقشی مشابه یک یارانه ضمنی بر تولید ایفا می‌کند.

کانادا این چارچوب را ذیل «سامانه فدرال قیمت‌گذاری مبتنی بر بازده» برای صنایعی پیاده کرد که سالانه بیش از ۵۰ هزار تن دی‌اکسید کربن تولید می‌کنند. این نظام تنها آن بخش از انتشار را مشمول هزینه می‌کند که از استاندارد تعیین‌شده برای شدت آلایندگی فراتر رود.[1]

گره زدن تعهد مالی به «شدت انتشار به ازای هر واحد محصول» به‌جای «کل انتشار مطلق»، مسیر توسعه تولید صنعتی را باز نگه می‌دارد. یک کارخانه می‌تواند تولید فیزیکی‌اش را دو برابر کند بدون آنکه با جریمه کربن روبه‌رو شود، مشروط بر اینکه بهره‌وری کربنی آن با استاندارد مصوب همخوانی داشته باشد یا از آن بهتر عمل کند.

این رویکرد تفاوت ماهوی با سقف‌های سنتی انتشار مبتنی بر وزن مطلق دارد که کل حجم مجاز گازهای گلخانه‌ای را فارغ از وضعیت چرخه اقتصادی قفل می‌کنند. مدل مبتنی بر تولید اجازه می‌دهد سقف مجاز متناسب با فعالیت واقعی زنجیره تأمین تنظیم شود و در دوره‌های رونق اقتصادی انعطاف‌پذیری لازم را به سیستم بدهد.

حفظ انگیزه نهایی برای کربن‌زدایی

نکته کلیدی آن است که تخصیص مبتنی بر تولید، انگیزه نهایی برای کربن‌زدایی از فرایندهای صنعتی را از بین نمی‌برد. بانک جهانی در راهنمای سامانه‌های تجارت انتشار تأکید می‌کند: «تخصیص مبتنی بر تولید، انگیزه کاهش شدت انتشار را حفظ می‌کند؛ کاهش شدت انتشار بار مالی جریمه را کم می‌کند بدون آنکه تخصیص رایگان سهمیه را کاهش دهد.»

به ازای هر تن آلایندگی فراتر از خط معیار، واحد صنعتی ناچار است سهمیه را به قیمت کامل بازار بخرد یا جریمه تمکین مستقیم بپردازد. بنابراین هزینه نهایی آلودگی کاملاً مؤثر می‌ماند و مشوق سرمایه‌گذاری پیوسته در ارتقای بازده انرژی و فناوری‌های کم‌کربن است.

این سازوکار تخصیص رایگان را به یک استاندارد عملکردی سخت‌گیرانه تبدیل می‌کند. اگر کارخانه‌ای با نوسازی خطوط فناوری، شدت انتشار خود را به زیر شاخص معیار برساند، باز هم بر اساس تیراژ تولید فیزیکی همان سهمیه رایگان پایه را می‌گیرد.

واحد مربوطه می‌تواند مازاد مجوزهای خود را در بازار بفروشد یا برای دوره‌های بعد ذخیره کند. این طراحی، کاهش شدت انتشار را به یک جریان درآمدی مستقیم تبدیل می‌کند و به پیشگامان بهره‌وری پاداش نقدی می‌دهد، به‌جای اینکه مداخله اقلیمی صرفاً باری بر دوش صنایع بگذارد.

مدل‌سازی‌های اقتصادی نشان‌دهنده اثربخشی این چتر حمایتی است. بر اساس پژوهش‌های منتشرشده در نشریه تیلور و فرانسیس، «تخصیص مبتنی بر تولید اثرات مشهودی در حفظ تیراژ داخلی بخش‌هایی چون فراورده‌های پالایشی و آهن و فولاد دارد و تولید آنها را نسبت به سناریوی نبود سیاست اقلیمی به‌ترتیب ۳٫۰ و ۲٫۱ درصد تقویت می‌کند.»

این تدبیر هدفمند مانع از انتقال ظرفیت‌های کارخانه‌ای به خارج مرزها می‌شود. بررسی‌های دانشگاهی مستقل گواهی می‌دهند که وضع مالیات یک‌جانبه بر کربن بدون سازوکارهای تعدیل مرزی می‌توانست به نرخ‌های ویرانگر فرار کربن میان ۳۵ تا ۷۵ درصد در صنعت فولاد منجر شود.[4]

انحراف‌های تجربی و اثر یارانه ضمنی تولید

با این همه، این طراحی اگر با دقت کالیبره نشود، انحراف‌های ساختاری به دنبال دارد. از آنجا که سهمیه‌بندی مانند یارانه ضمنی تولید عمل می‌کند، مانع انتقال هزینه تمام‌شده کربن به قیمت نهایی کالا می‌شود و مصرف‌کننده را از حس کردن بار واقعی زیست‌محیطی مصرفش دور نگه می‌دارد.

این عدم انتقال سیگنال قیمت به سمت تقاضا، محرک بازار برای جایگزینی مواد کربن‌بر با گزینه‌های پاک‌تر را تضعیف می‌کند. اگر قیمت سیمان با کربن بازتاب نیابد، شرکت‌های ساختمانی انگیزه مالی چندانی برای استفاده از سازه‌های چوبی فرآوری‌شده یا کامپوزیت‌های پیشرفته نخواهند داشت.

علاوه بر این، طراحی معیوب آستانه‌های سهمیه‌بندی رفتارهای نامطلوب صنعتی ایجاد می‌کند. در فازهای نخست سامانه تجارت انتشار اتحادیه اروپا، مقررات به‌گونه‌ای بود که اگر حجم تولید یک واحد از آستانه‌های دلبخواهی کمتر می‌شد، تخصیص رایگان ناگهان سقوط می‌کرد.

این پرتگاه مقرراتی شرکت‌های سیمانی را وادار کرد صرفاً برای حفظ سهمیه‌های رایگان، ۵٫۸ میلیون تن کلینکر مازاد تولید کنند. اقتصاددانان مدرسه اقتصاد لندن نشان دادند که این آستانه‌های صلب در سال ۲۰۱۲ به ۵٫۸ میلیون تن تولید کلینکر اضافه و حدود ۵٫۲ میلیون تن انتشار غیرضروری دی‌اکسید کربن ختم شد.[2]

سامانه‌های مدرن برای بستن روزنه این بازی‌های محاسباتی، به‌جای پله‌های ناگهانی از توابع تخصیص خطی و پیوسته استفاده می‌کنند. با اطمینان از اینکه هر واحد تولید اضافه نسبت مستقیمی از سهمیه دریافت می‌کند، انگیزه تولید کالا صرفاً با انگیزه شکار سهمیه کربن برچیده می‌شود.

کالیبراسیون شاخص‌ها و توازن عرضه در بازار

کارآمدی کل این نظام به کالیبراسیون سخت‌گیرانه معیارهای بهره‌وری گره خورده است. اگر معیار بسیار سهل‌گیرانه تعریف شود، بازار با مازاد عرضه سهمیه اشباع شده، قیمت کربن سقوط می‌کند و هرگونه توجیه مالی برای طرح‌های بهره‌وری از میان می‌رود.

در سامانه‌های مبتنی بر شدت، رشد تیراژ تولید می‌تواند بسته به کارایی بنگاه‌ها هم عرضه و هم تقاضای سهمیه ایجاد کند. طبق گزارش مؤسسه اقتصاد انرژی و تحلیل مالی، اگر شرکت‌های فوق‌بهره‌ور سهم بازار را بگیرند سهمیه مازاد عرضه می‌شود، اما اگر بنگاه‌های ناکارآمد توسعه یابند تقاضا برای سهمیه بالا می‌رود.[3]

از این رو، تنظیم سالانه شاخص معیار، قلب تپنده مدیریت بازار کربن است. نهادهای ناظر باید مسیرهای کاهش تدریجی و غیرقابل‌دستکاری برای استانداردها تعیین کنند تا همگام با تحول فناورانه صنایع، کمیابی سهمیه‌ها در بازار حفظ شود.

چالش دیگر، وقفه زمانی میان تولید فیزیکی و صدور مجوزها است. چون سهمیه‌های قابل‌تجارت پس از راستی‌آزمایی عملکرد کارخانه‌ها صادر می‌شوند، جریان سهمیه‌ها با تأخیر وارد بازار می‌شود که می‌تواند به کمبود مقطعی نقدشوندگی و نوسان‌های قیمتی بینجامد.

برای مهار این بی‌ثباتی، اغلب حوزه‌های قضایی از «ذخایر ثبات بازار» استفاده می‌کنند. این خزانه‌ها به صورت خودکار و بر پایه شاخص‌های قیمتی مشخص، حجم حراج سهمیه‌ها را منقبض یا منبسط می‌کنند تا سیگنال قیمت در دالانی پیش‌بینی‌پذیر برای سرمایه‌گذاران صنعتی باقی بماند.

گذار به سمت سازوکارهای تعدیل مرزی کربن

اگرچه تخصیص مبتنی بر تولید در کوتاه‌مدت فرار کربن را مهار می‌کند، اما همزمان با نزدیک شدن دولت‌ها به اهداف انتشار صفر خالص، کارایی آن رو به افول می‌گذارد. با فشرده شدن سقف کلی انتشار، کل حجم سهمیه‌های موجود برای توزیع رایگان ناگزیر باید کوچک و در نهایت محو شود.

این بن‌بست ریاضیاتی، سیاست‌گذاران را به سمت الگوهای جایگزین سوق داده است. اتحادیه اروپا هم‌اکنون در حال حذف تدریجی تخصیص‌های رایگان و جایگزینی آن با «سازوکار تعدیل مرزی کربن» است که بر واردات کالاهای کربن‌بر تعرفه متناسب با انتشار وضع می‌کند.

با اعمال هزینه بر ردپای کربن در فولاد، سیمان و برق وارداتی، ابزار تعدیل مرزی شرایط رقابت را بدون نیاز به یارانه تولید در داخل برابر می‌سازد. این چرخش باعث می‌شود سیگنال قیمت به مصرف‌کننده نهایی منتقل شود و بهای کالاها اثرات اقلیمی واقعی را بازتاب دهد.

با این حال، اعمال تعرفه مرزی با چالش‌های دیپلماتیک و ریسک‌های حقوقی ذیل مقررات سازمان تجارت جهانی روبه‌رو است. شرکای تجاری به سال‌ها زمان نیاز دارند تا سامانه‌های حسابداری خود را برای انطباق با گزارش‌گری ردپای کربن محصولات هماهنگ سازند.

تا زمان استقرار کامل و سراسری سامانه‌های تعدیل مرزی در جهان، تخصیص مبتنی بر تولید کارآمدترین راهکار بینابینی است. این ابزار ثبات اقتصادی و سیاسی لازم را فراهم می‌آورد تا دولت‌ها نشان دهند می‌توان انتشار گازهای گلخانه‌ای صنایع را جریمه کرد بدون آنکه شالوده تولیدی کشور از هم بپاشد.