محدودیت‌های ماده ۹۲ کنوانسیون حقوق دریاها؛ چرا توقیف کشتی‌های خارجی در آب‌های آزاد ناممکن است؟

در دهم دسامبر ۱۹۸۲، مذاکره‌کنندگان بین‌المللی متن نهایی کنوانسیون حقوق دریای سازمان ملل متحد (آنکلوس) را به تصویب رساندند؛ سندی که ساختار حقوقی حاکم بر اقیانوس‌های جهان را پی‌ریزی کرد. این معاهده که از سال ۱۹۹۴ لازم‌الاجرا شد و اکنون ۱۶۸ کشور متعهد به آن هستند، پهنه‌های آبی را به مناطق صلاحیت‌دار مشخصی تقسیم می‌کند و حدود اختیارات مجریان قانون را تعیین می‌نماید.[1]

تعیین‌کننده‌ترین مقررات این معاهده ناظر بر دریای آزاد است؛ گستره وسیعی از آب‌ها که فراتر از دریای سرزمینی ۱۲ مایلی یا منطقه انحصاری اقتصادی ۲۰۰ مایلی کشورها قرار دارد. در این آب‌های بین‌المللی، اختیارات نظارتی و پلیسی دولت‌های ساحلی به کلی سلب می‌شود و صلاحیت حقوقی انحصاراً در اختیار کشوری قرار می‌گیرد که شناور، پرچم آن را برافراشته است.[1]

این جابه‌جایی ساختاری اختیارات، چالشی مداوم برای نیروهای امنیتی ساحلی پدید می‌آورد. ناو جنگی یا گارد ساحلی که شناوری خارجی و مظنون به حمل کالای قاچاق را رهگیری می‌کند، به محض ورود آن شناور به آب‌های آزاد دیگر حق توقیف و بازرسی آن را ندارد. مانع قانونی این اقدام، ماده ۹۲ کنوانسیون حقوق دریاها است که با هدف جلوگیری از هرج‌ومرج دریایی تدوین شده است.[1][3]

بر پایه این چارچوب، اعمال یک‌جانبه قانون در دریا از سوی کشورهایی غیر از دولت صاحب پرچم، ماهیتاً غیرقانونی محسوب می‌شود. این ساختار تعمداً منافع فوری امنیتی کشورهای ساحلی را ذیل اصل حاکمیت انحصاری کشور پرچم‌دار قرار داده است. در نتیجه، بازرسی یک شناور خارجی در آب‌های آزاد مستلزم عبور از دالان محدود استثنائات قانونی است.[3]

سپر حمایتی ماده ۹۲

ماده ۹۲ با تثبیت اصل صلاحیت انحصاری دولت پرچم‌دار، پایه و اساس حاکمیت بر دریای آزاد را شکل می‌دهد. متن ماده تصریح می‌کند که کشتی‌ها «باید صرفاً تحت پرچم یک کشور تردد کنند و... در دریای آزاد تابع صلاحیت انحصاری همان کشور خواهند بود.» این انحصار از شناورها در برابر مزاحمت‌های خودسرانه نیروهای نظامی بیگانه محافظت می‌کند.[1]

در عمل، این قاعده به آن معناست که یک کشتی باری با پرچم لیبریا در فاصله ۲۵ مایلی سواحل ایتالیا، از نظر حقوقی امتداد شناور خاک لیبریا تلقی می‌شود. مقام‌های ایتالیایی، فارغ از میزان سوءظن به تحرکات این شناور، حق متوقف کردن، بازرسی یا توقیف یک‌جانبه آن را ندارند؛ تنها دولت لیبریا در مونروویا صلاحیت قانونی صدور مجوز توقیف را داراست.[1][3]

این انحصار قضایی علاوه بر امور کیفری، مسائل اداری، فنی و امور خدمه را نیز در بر می‌گیرد. در صورت وقوع جرم در عرشه کشتی، دولت صاحب پرچم مرجع اصلی پیگرد قانونی است. دولت‌های ساحلی که شناور را از دور زیر نظر دارند، قانوناً تماشاچی محسوب می‌شوند و ملزم به احترام به حاکمیت کشور صاحب پرچم هستند.[1]

سازمان ملی اقیانوسی و جوی آمریکا در گزارش حقوقی ژوئیه ۲۰۲۵ خود این سازوکار را بازتاب داد و یادآور شد که انحصار صلاحیت تضمین می‌کند کشتی‌ها همواره تحت حاکمیت یک مرجع سیاسی مشخص قرار گیرند. بدون این قاعده، آب‌های آزاد به محیطی پرآشوب بدل می‌شد که در آن چندین کشور هم‌زمان ادعای اعمال قانون در یک پهنه مشترک را داشتند.

با این حال، این مصونیت مطلق بر این فرض استوار است که دولت‌های صاحب پرچم بر ناوگان خود نظارت دقیق دارند. هرگاه کشوری توان نیروی دریایی یا اراده سیاسی لازم برای اعمال حقوق بین‌الملل را نداشته باشد، ماده ۹۲ عملاً سپری حمایتی برای فعالیت‌های غیرقانونی پدید می‌آورد. در چنین شرایطی دولت‌های ساحلی ناچارند به سایر بندهای معاهده متوسل شوند.[3]

استثنائات پنج‌گانه ماده ۱۱۰

تدوین‌کنندگان کنوانسیون واقف بودند که اعطای مصونیت مطلق در آب‌های آزاد می‌تواند زمینه را برای جرائم نقض‌کننده نظم جهانی فراهم کند. برای حل این معضل، ماده ۱۱۰ تدوین شد که «حق بازرسی» را تعریف می‌کند. این ماده مجوزی محدود به ناوهای جنگی و شناورهای دولتی می‌دهد تا بدون رضایت قبلی کشور صاحب پرچم، شناورهای مظنون را متوقف و بررسی کنند.[1]

ماده ۱۱۰ توقیف و بازرسی را تنها در صورتی مجاز می‌داند که فرمانده ناو دلایل موجهی مبنی بر ارتکاب یکی از پنج عمل مشخص داشته باشد: دزدی دریایی، تجارت برده، پخش برنامه‌های رادیویی یا تلویزیونی غیرمجاز، بی‌تابعیتی شناور، یا پنهان‌کاری متقلبانه در تابعیت کشتی در حالی که با ناو رهگیر هم‌تابعیت است.[1]

اگر شناوری مشمول یکی از این پنج مورد باشد، ناو جنگی مجاز است قایقی را به فرماندهی یک افسر برای بررسی حق برافراشتن پرچم اعزام کند. گروه بازرسی تنها مجاز به بررسی اسناد و بازرسی مقدماتی است. چنانچه سوءظن‌ها بی‌پایه باشد، طبق ماده ۱۱۰ کشور بازرسی‌کننده موظف است خسارات ناشی از تأخیر یا آسیب را جبران کند.[1]

مهم‌ترین نکته در خصوص ماده ۱۱۰ مواردی است که صراحتاً از شمول آن حذف شده‌اند. این ماده حق بازرسی را برای کشتی‌های مظنون به قاچاق مواد مخدر، گسترش تسلیحات یا تروریسم دریایی به رسمیت نمی‌شناسد. یک ناو جنگی حتی در صورت رصد مستقیم محموله مواد مخدر در آب‌های آزاد، نمی‌تواند صرفاً با استناد به ماده ۱۱۰ کشتی را متوقف کند.[1][3]

مرکز تعالی دفاع سایبری ناتو در تحلیلی به تاریخ سپتامبر ۲۰۲۰ بر این محدودیت حقوقی تأکید کرد. پژوهشگران تصریح کردند که حق بازرسی منحصراً به موارد تصریح‌شده در متن وابسته است و نمی‌توان آن را بر پایه عرف توسعه داد. بنابراین در قبال تهدیدات امنیتی مدرن خارج از این پنج دسته، کنوانسیون هیچ مجوزی برای بازرسی یک‌جانبه صادر نمی‌کند.

واقعیت‌های عملیاتی نیروهای دریایی

این مرزهای حقوقی دکترین تاکتیکی نیروهای دریایی مدرن را تحت تأثیر قرار داده است. وزارت نیروی دریایی ایالات متحده این ضوابط را در «کتابچه راهنمای فرماندهان در حقوق عملیات دریایی» موسوم به NWP 1-14M گنجانده است؛ سندی که آخرین بار در مارس ۲۰۲۲ به‌روزرسانی شد و چارچوب کنوانسیون را به دستورالعمل‌های عملیاتی برای ناوگان بدل ساخت.[2]

کتابچه راهنمای فرماندهان اصل مصونیت حاکمیتی و انحصار دولت پرچم‌دار را با قاطعیت اجرا می‌کند. این آیین‌نامه به افسران نیروی دریایی آمریکا دستور می‌دهد که شناورها در آب‌های بین‌المللی از صلاحیت قضایی هر کشوری جز دولت پرچم‌دار مصون هستند. ناو جنگی مجاز است برای احراز هویت به شناور نزدیک شود، اما تفتیش ماهوی مستلزم توجیه قانونی مشخص است.[2]

بر پایه راهنمای سال ۲۰۲۲، «حقوق بین‌الملل عرفی که در ماده ۱۱۰ کنوانسیون منعکس شده، تصریح دارد... کشتی تنها در صورتی متوقف، تفتیش و مدارکش بررسی می‌شود که دلایل معقولی برای سوءظن به یکی از جرائم مشخص وجود داشته باشد.» این دکترین فرماندهان را ملزم می‌کند پیش از اعزام تیم بازرسی، استدلال حقوقی خود را مستند کنند.[2]

این خویشتن‌داری عملیاتی حاصل بیش از ۱۲۰ سال تحول هنجاری در حقوق نبردهای دریایی است که ریشه در «مجموعه قوانین جنگ دریایی آمریکا» در سال ۱۹۰۰ دارد. نیروی دریایی ایالات متحده با وجود عدم تصویب رسمی معاهده ۱۹۸۲ در سنا، عملاً خود را مقید به رژیم دریانوردی کنوانسیون می‌داند و ماده ۹۲ را به عنوان عرف لازم‌الاجرای بین‌المللی رعایت می‌کند.[2][3]

هنگامی که ناوشکن آمریکایی شناوری مظنون به قاچاق را در خارج از منطقه نظارت ۲۴ مایلی شناسایی می‌کند، فرمانده نمی‌تواند فوراً دستور توقیف تاکتیکی صادر کند. پرسنل ابتدا باید پرچم شناور را احراز کرده، با مرجع ثبت پرچم ارتباط بگیرند و رسماً مجوز بازرسی بخواهند؛ فرایندی دیپلماتیک که ممکن است ساعت‌ها یا روزها به درازا بکشد و کشتی در این فاصله به مسیر خود ادامه دهد.[2][3]

روزنه شناورهای بی‌تابعیت

پرکاربردترین استثنا در اجرای معاصر حقوق دریاها، ناظر بر شناورهای بی‌تابعیت است. طبق ماده ۹۲، کشتی باید صرفاً تحت پرچم یک کشور حرکت کند. شناوری که فاقد هرگونه پرچم باشد یا بسته به شرایط پرچم‌های متعددی را برافرازد، از نظر حقوقی بدون تابعیت شناخته می‌شود.[1]

شناورهای بی‌تابعیت حمایت‌های حقوقی ماده ۹۲ را به کلی از دست می‌دهند. از آنجا که هیچ کشور مستقلی مسئولیت کشتی را بر عهده ندارد، هر ناو جنگی یا شناور دولتی از هر کشوری مجاز به اعمال صلاحیت بر آن است. این امر به دولت‌های ساحلی اجازه می‌دهد با اتکا به ماده ۱۱۰، کشتی را بدون مانع رهگیری، بازرسی و تفتیش کنند.[1]

قاچاقچیان و شبکه‌های غیرقانونی اغلب می‌کوشند با رنگ‌آمیزی روی نام کشتی یا پایین آوردن پرچم، هویت خود را مخفی کنند. با این حال، همین تلاش برای گریز از قانون، دقیقاً همان مستمسک حقوقی لازم را برای توقیف و بازرسی به دست نیروهای دریایی می‌دهد؛ چرا که احراز تلاش برای پنهان‌سازی تابعیت، فوراً حق بازرسی را فعال می‌کند.[1][2]

چنانچه تیم بازرسی پس از ورود به شناور دریابد که کشتی ثبت رسمی و معتبر دارد، وضعیت حقوقی فوراً دگرگون می‌شود. نیروی رهگیر موظف است تفتیش ماهوی را متوقف کرده و برای کسب تکلیف با کشور صاحب پرچم تماس بگیرد. تعلیق موقت حمایت‌های ماده ۹۲ تنها تا زمانی ادامه دارد که تابعیت شناور نامشخص باقی بماند.[1][3]

توافق‌نامه‌های دوجانبه و راهکارهای حقوقی جایگزین

به دلیل محدودیت‌های جدی کنوانسیون در زمینه اقدام یک‌جانبه، کشورهای ساحلی سازوکارهای حقوقی جایگزینی برای حراست از مرزهای دریایی خود تدوین کرده‌اند. رایج‌ترین راهکار، انعقاد «توافق‌نامه‌های دوجانبه بازرسی کشتی» است. این معاهدات مجوزی از پیش توافق‌شده برای بازرسی متقابل شناورهای تحت پرچم دو طرف صادر می‌کنند.[3]

ایالات متحده ده‌ها توافق دوجانبه از این نوع، به‌ویژه با کشورهای حوزه دریای کارائیب و آمریکای لاتین، برای مهار قاچاق مواد مخدر امضا کرده است. همچنین «توافق‌نامه ۱۹۹۵ شورای اروپا درباره قاچاق غیرقانونی از طریق دریا» به امضاکنندگان اجازه می‌دهد با هماهنگی قبلی شناورهای یکدیگر را بازرسی کنند. این معاهدات نیاز به دریافت مجوز دیپلماتیک موردی در عملیات‌های حساس را رفع می‌کند.[2]

در سطح چندجانبه، شورای امنیت سازمان ملل متحد نیز می‌تواند مصونیت‌های ماده ۹۲ را معلق کند. این شورا با اقدام ذیل فصل هفتم منشور ملل متحد، قطعنامه‌های الزام‌آوری صادر می‌کند که کشورها را موظف به اعمال محاصره دریایی یا تحریم‌ها می‌سازد. این قطعنامه‌ها صلاحیت انحصاری پرچم را در مناطق جغرافیایی معین و برای اهداف امنیتی مشخص موقتاً کنار می‌گذارند.

در غیاب معاهده دوجانبه یا قطعنامه شورای امنیت، دولت‌های ساحلی راهی جز اتکا به رضایت موردی کشور صاحب پرچم ندارند. این فرایند مستلزم ارتباط دیپلماتیک فوری میان وزارت خارجه کشور رهگیر و سازمان ثبت شناورهاست. در صورت امتناع یا عدم پاسخگویی کشور صاحب پرچم، دولت ساحلی هیچ اختیار حقوقی برای ورود قهری به کشتی ندارد.[3]

آینده اعمال قانون در آب‌های آزاد

مرزهای صلاحیت‌دار و انعطاف‌ناپذیر کنوانسیون ۱۹۸۲ همچنان حدود امنیت دریایی جهان را تعیین می‌کنند. این پیمان عمداً مداخله یک‌جانبه ناوگان‌های قدرتمند را دشوار ساخته است. ترجیح دادن اصل برابری حاکمیت کشورها بر کارایی سازوکارهای انتظامی، موجب شده تا کوچک‌ترین دولت‌ها نیز کنترل انحصاری بر شناورهای ثبت‌شده خود را حفظ کنند.[1][3]

منتقدان بر این باورند که این ساختار سنتی توان مهار تهدیدات فراملی مدرن را ندارد، زیرا شبکه‌های غیرقانونی به سادگی از امتیازات «پرچم‌های مصلحتی» و ثبت در کشورهای ثالث سوءاستفاده می‌کنند. به این ترتیب، شناوری که در یک کشور محصور در خشکی ثبت شده، می‌تواند با مصونیتی چشمگیر در نزدیکی سواحل یک قدرت دریایی فعالیت کند و پشت متن قانون پناه بگیرد.[3]

با وجود این موانع عملیاتی، جامعه بین‌المللی تمایلی به بازنگری در ارکان ماده ۹۲ نشان نداده است. اصل صلاحیت انحصاری کشور صاحب پرچم همچنان ستون اصلی جلوگیری از فروپاشی آب‌های آزاد و پیشگیری از دعاوی متضاد سرزمینی است. حق بازرسی نیز همچنان یک استثنای کاملاً محدود تلقی می‌شود، نه یک ابزار نظارتی عمومی.[1][3]

برای فرماندهان دریایی که در این پهنه‌ها مأموریت اجرا می‌کنند، واقعیت حقوقی تغییرناپذیر است. رادار ناو جنگی ممکن است تهدیدی را به وضوح ردیابی کند و سامانه‌های تسلیحاتی آن توان توقف شناور را داشته باشند؛ اما تا زمانی که کشتی وارد آب‌های سرزمینی نشود یا در چارچوب شروط محدود ماده ۱۱۰ قرار نگیرد، دولت ساحلی چاره‌ای جز نظارت و انتظار ندارد.[2][3]