بهره‌برداری منصفانه ذیل پیمان انتبه؛ به چالش کشیده شدن سهم انحصاری مصر از نیل

معماری حقوقی حاکم بر طولانی‌ترین رود جهان، ۱۰۰ درصد دبی قابل‌استفاده آن را به دو کشور پایین‌دست اختصاص داده و سهم کشورهای بالادست را که سرچشمه جریان آب هستند، عملاً صفر در نظر گرفته است. طبق توافقنامه ۱۹۵۹ آب‌های نیل، مصر مدعی سهم انحصاری سالانه ۵۵.۵ میلیارد متر مکعب و سودان مدعی ۱۸.۵ میلیارد متر مکعب است.[3][6]

این محاسبات دوجانبه اکنون با حقوق بین‌الملل مدرن آب رودررو شده است. «توافق چارچوب همکاری» (CFA) که در اکتبر ۲۰۲۴ رسماً لازم‌الاجرا شد، دکترین دوران استعمار بر سر «حقوق مکتسبه و تاریخی» را کنار زده و اصل چندجانبه «بهره‌برداری منصفانه و معقول» را مبنا قرار می‌دهد.[1][4]

این تحول، سازوکار مدیریت منابع حوضه نیل در قرن پیش رو را دگرگون خواهد کرد. توافق CFA با پایه‌گذاری کمیسیون دائمی حوضه رود نیل، حکمرانی آب را از یک انحصار دوجانبه در پایین‌دست، به یک مرجع منطقه‌ای مشترک منتقل می‌کند.[4]

درک این جابه‌جایی نیازمند واکاوی جزئیات معاهده ۱۹۵۹ است؛ توافقی که اکنون چارچوب جدید آن را به چالش کشیده است. این پیمان که صرفاً میان مصر و سودان مستقل منعقد شد، متوسط جریان سالانه نیل را بر پایه سنجش در سد عالی اسوان، ۸۴ میلیارد متر مکعب برآورد کرد.[3]

چارچوب دوجانبه ۱۹۵۹

پیمان ۱۹۵۹ کل این جریان برآوردی را میان دو کشور امضاکننده تقسیم کرد. پس از کسر ۱۰ میلیارد متر مکعب بابت تبخیر سطحی در دریاچه ناصر، ۷۴ میلیارد متر مکعب باقی‌مانده تماماً به قاهره و خارطوم اختصاص یافت.[3]

مصر ۵۵.۵ میلیارد متر مکعب، یعنی دقیقاً ۷۵ درصد از حجم آب قابل‌استفاده را دریافت کرد. ۲۵ درصد باقی‌مانده نیز به سودان تعلق گرفت که معادل ۱۸.۵ میلیارد متر مکعب بود و افزایشی چشمگیر نسبت به سهمیه دوره استعماری آن محسوب می‌شد.[3][6]

در این توافق هیچ حجمی برای سایر کشورهای حوزه آبریز پیش‌بینی نشد. به اتیوپی که بلندی‌های آن از طریق رودهای نیل آبی، عطبره و سوباط نزدیک به ۸۵ درصد از آب کل رودخانه را تأمین می‌کند، از نظر حقوقی صفر متر مکعب آب تخصیص داده شد.[3][6]

این معاهده همچنین حق وتو بر طرح‌های عمرانی بالادست را به مصر اعطا کرد؛ بندی که برگرفته از توافق بریتانیا و مصر در سال ۱۹۲۹ بود. این ساختار حقوقی عملاً کشورهای بالادست را از احداث تأسیسات بزرگ آبیاری یا برق‌آبی که جریان پایین‌دست را دستخوش تغییر کند، محروم می‌ساخت.[3]

برای کشورهای پایین‌دست، این سهمیه‌بندی صرفاً یک عدد نبود، بلکه مسئله بقا به شمار می‌رفت. مصر برای تأمین حدود ۹۵ درصد آب شیرین خود به نیل وابسته است؛ کشوری که جمعیت آن از ۳۰ میلیون نفر در سال ۱۹۵۹ به بیش از ۱۱۰ میلیون نفر در حال حاضر رسیده است.[1]

فشارهای جمعیتی و اقلیمی

ضرورت بازنگری در شیوه اداره حوضه نیل از تحولات عمیق جمعیتی ناشی می‌شود. هنگام امضای قرارداد ۱۹۵۹، مجموع جمعیت تمام یازده کشور حوضه نیل کسر ناچیزی از جمعیت کنونی بود و انحصار پایین‌دست مانع چندانی برای توسعه مناطق بالادست ایجاد نمی‌کرد.[1][6]

امروز این حوضه زیستگاه جوامعی به سرعت در حال رشد است که تقاضایی فزاینده برای غذا، برق و ظرفیت‌های صنعتی دارند. جمعیت اتیوپی از مرز ۱۲۰ میلیون نفر فراتر رفته و نیازی حیاتی به انرژی برق‌آبی برای نوسازی اقتصادی و رهایی میلیون‌ها نفر از فقر پدید آورده است.[1][3]

همزمان، پدیده دگرگونی‌های اقلیمی ویژگی‌های هیدرولوژیک این حوضه را تغییر داده است. افزایش دمای کره زمین نرخ تبخیر را در سراسر منطقه بالا برده و الگوهای دگرگون‌شده بارش، بازده سالانه رود را ناپایدارتر و پیش‌بینی‌ناپذیرتر از برآورد ثابت ۸۴ میلیارد متر مکعبی سال ۱۹۵۹ کرده است.[5]

تکیه بر سهمیه‌های صلب حجمی در شرایط ناپایداری اقلیمی خطرات هنگفتی به همراه دارد. حکمرانی مدرن منابع آب مستلزم سازوکارهای سازگارپذیری است که بتوانند تخصیص‌ها را در دوره‌های خشکسالی طولانی تعدیل کنند؛ قابلیتی که ساختار خشک دوجانبه ۱۹۵۹ فاقد آن است.[5]

گذار به بهره‌برداری منصفانه

با رشد جمعیت کشورهای بالادست و افزایش نیازهای انرژی آن‌ها، پایبندی به چارچوب ۱۹۵۹ ناممکن شد. کشورهای بالادست استدلال می‌کردند که معاهدات دوجانبه امضاشده بدون مشارکت یا رضایت آن‌ها، طبق حقوق بین‌الملل هیچ‌گونه الزام حقوقی برای آنان ایجاد نمی‌کند.[1][3]

وزنه تعادل حقوقی در برابر معاهده ۱۹۵۹ با تصویب «کنوانسیون آبراه‌های بین‌المللی ۱۹۹۷ سازمان ملل» پدیدار شد. این کنوانسیون، بهره‌برداری منصفانه و معقول را اصل بنیادین مدیریت رودخانه‌های فرامرزی اعلام کرد و منافع مشترک را بر تمامیت ارضی مطلق اولویت داد.[2][5]

بر پایه این اصل، تخصیص آب صرفاً با سوابق تاریخی مصرف تعیین نمی‌شود، بلکه نیازمند سنجش مؤلفه‌های گوناگون از جمله سهم جغرافیایی هر کشور در تولید آب، جمعیت وابسته به آبراهه و دسترسی به منابع جایگزین آب است.[2]

پژوهشگرانی که شاخص‌های کنوانسیون آبراه‌های سازمان ملل را برای نیل شبیه‌سازی کرده‌اند، نشان داده‌اند که تقسیم منصفانه در عمل چگونه خواهد بود. مدل‌های محاسباتی با احتساب وسعت حوضه، میزان بارش و جمعیت نشان می‌دهند که سهم نظری اتیوپی می‌تواند بین ۳۲ تا ۳۸ درصد از دبی حوضه باشد.[2]

بر مبنای همین الگوهای استفاده منصفانه، سهم مشترک سودان و سودان جنوبی بین ۲۵ تا ۳۳ درصد و سهم مصر بین ۲۶ تا ۳۵ درصد خواهد بود. این برآوردها فاصله محاسباتی معنادار میان بهره‌برداری منصفانه و سهمیه‌های تاریخی ۱۹۵۹ را به روشنی به تصویر می‌کشد.[2]

چارچوب سازمان ملل تعهد «عدم ورود آسیب چشمگیر» به سایر کشورهای حوزه رودخانه را نیز مطرح می‌کند. ایجاد توازن میان حق توسعه منصفانه در بالادست و حفاظت در برابر خسارت چشمگیر در پایین‌دست، چالش اصلی در حقوق بین‌الملل مدرن آب به حساب می‌آید.[2][5]

به منظور اعمال این اصول بر نیل، کشورهای حوزه آبریز در سال ۱۹۹۹ «ابتکار حوضه نیل» را به راه انداختند؛ سازوکاری انتقالی برای تدوین یک ساختار حقوقی فراگیر و دائمی که منابع رود را به صورت اشتراکی مدیریت کند.[3][4]

پیمان انتبه

پس از یک دهه مذاکره، توافق چارچوب همکاری که به «پیمان انتبه» شهرت دارد، در سال ۲۰۱۰ برای امضا گشوده شد. این معاهده اصل بهره‌برداری منصفانه را رسماً برای تمامی حوضه نیل به قانون تبدیل می‌کند.[1][4]

پیمان انتبه این فرض را که کشوری خاص از حق وتوی مطلق بر پروژه‌های عمرانی حوضه برخوردار باشد صریحاً رد می‌کند. در مقابل، این توافق تبادل جامع اطلاعات، اطلاع‌رسانی پیشین درباره اقدامات برنامه‌ریزی‌شده و برنامه‌ریزی یکپارچه در سطح حوضه را برای تمامی زیرساخت‌های آتی الزامی می‌سازد.[4]

مهم‌ترین رکن این معاهده تأسیس «کمیسیون حوضه رود نیل» است. این کمیسیون که مقر آن در انتبه اوگاندا قرار دارد، دارای شخصیت حقوقی بین‌المللی است تا از جانب تمامی کشورهای عضو، منابع رود را مدیریت کند.[1][4]

فرایند تصویب پیمان بیش از یک دهه به درازا کشید. اتیوپی این توافق را در سال ۲۰۱۳ تصویب کرد و در ادامه روآندا، تانزانیا، اوگاندا و بوروندی به آن پیوستند؛ زیرا لازم‌الاجرا شدن توافق منوط به تصویب رسمی شش کشور بود.[1][3]

این حد نصاب سرانجام در ژوئیه ۲۰۲۴ تکمیل شد، زمانی که مجلس قانون‌گذاری ملی انتقالی سودان جنوبی به اتفاق آرا به الحاق به توافق رأی داد. پس از انقضای دوره انتظار ۶۰ روزه، این پیمان در اکتبر ۲۰۲۴ رسماً برای امضاکنندگانش جنبه الزام‌آور بین‌المللی پیدا کرد.[1][3]

مناقشه بر سر ماده ۱۴ (ب)

اجرایی شدن این معاهده بدون مشارکت مصر و سودان صورت گرفت؛ دو کشوری که همواره از امضای آن سر باز زده‌اند. مخالفت آن‌ها بر سر بندی مشخص مربوط به امنیت آبی متمرکز است که با عنوان ماده ۱۴ (ب) شناخته می‌شود.[3][4]

در جریان تدوین پیش‌نویس، کشورهای بالادست متنی پیشنهاد دادند مبنی بر اینکه کشورهای عضو برای اطمینان از عدم لطمه چشمگیر به امنیت آبی هر یک از دیگر کشورهای حوضه نیل با یکدیگر همکاری خواهند کرد.[3]

مصر و سودان خواستار تغییر این عبارت شدند تا از منافع پیشین خود محافظت کنند. آنان اصرار داشتند که در متن ماده به صراحت ذکر شود اعضا آسیبی به «امنیت آبی و استفاده‌ها و حقوق کنونی» هیچ‌یک از کشورهای حوضه نیل وارد نخواهند ساخت.[3][6]

هدف از گنجاندن عبارت «استفاده‌ها و حقوق کنونی»، تثبیت دائمی و به رسمیت شناختن سهمیه‌های ۵۵.۵ و ۱۸.۵ میلیارد متر مکعبی مصوب ۱۹۵۹ بود. کشورهای بالادست این پیشنهاد را رد کرده و گفتند چنین بندی هدف بنیادین تقسیم منصفانه آب را از محتوا تهی می‌کند.[1][3]

در غیاب تفاهم بر سر ماده ۱۴ (ب)، کشورهای بالادست تصمیم‌گیری درباره این بند مورد مناقشه را به کمیسیون جدید محول کردند و فرایند تصویب را پیش بردند. در پی آن، مصر و سودان مشارکت خود را در چندین بخش از فعالیت‌های ابتکار حوضه نیل به حالت تعلیق درآوردند.[4]

با وجود بن‌بست بر سر بند امنیت آبی، برخی از مقامات پایین‌دست به پیشرفت‌های حاصل در مذاکرات اذعان کرده‌اند. محمود ابوزید، وزیر اسبق منابع آب و آبیاری مصر، با اشاره به اجماع گسترده به دست آمده گفته بود: «همگان بر سر بیش از ۹۵ درصد مفاد به توافق رسیدند.»[3]

واقعیت حکمرانی چندجانبه

فعال شدن پیمان انتبه، اقتصاد سیاسی حوضه نیل را عمیقاً دگرگون ساخته است. گرچه مصر و سودان متعهد به معاهده‌ای که امضا نکرده‌اند نیستند، اما دیگر نمی‌توانند ادعا کنند که سهمیه‌های دوجانبه ۱۹۵۹ موضع حقوقی مورد اجماع حوضه به شمار می‌رود.[1][6]

کمیسیون تازه تأسیس نهادی رسمی و بین‌المللی در اختیار کشورهای بالادست می‌گذارد تا سیاست‌های آبی خود را هماهنگ کنند. این سازوکار به آن‌ها اجازه می‌دهد در مسیر جذب سرمایه‌گذاری بین‌المللی برای طرح‌های برق‌آبی و کشاورزی، موضع حقوقی یکپارچه‌ای اتخاذ نمایند.[4]

حقوق‌دانان یادآور می‌شوند که توافق انتبه آب را با صدور دستور بازتوزیع نمی‌کند؛ بلکه ضوابط رویه‌ای و سازوکارهای نهادی لازم برای مذاکره بر سر تصویب طرح‌ها و راهبردهای مهار خشکسالی را به صورت جمعی فراهم می‌آورد.[1][5]

جامعه جهانی، از جمله بانک‌های بزرگ توسعه و کشورهای اهداکننده، اکنون چارچوب‌های چندجانبه را به منازعات دوجانبه ترجیح می‌دهند. تأسیس کمیسیون حوضه نیل، منطقه را با رویه‌های استاندارد جهانی همسو می‌سازد و بسترهای سرمایه‌گذاری پایدار در کل حوضه را فعال می‌کند.[4][6]

آزمون غایی توافق چارچوب همکاری در توانایی آن برای در نظر گرفتن دغدغه‌های پایین‌دست خواهد بود. این معاهده برای پیوستن مصر و سودان همچنان گشوده است و عضویت در کمیسیون را به شرط عبور از سهمیه‌های تاریخی و پیوستن به حکمرانی چندجانبه در اختیار آن‌ها قرار می‌دهد.[1][4]