چگونه منشور ۱۹۴۵ اتحادیه عرب با اختیاری کردن تصمیمات اکثریتی، از حاکمیت دولت‌ها محافظت می‌کند

دیپلمات‌های غربی و منتقدان منطقه‌ای معمولاً اتحادیه عرب را به دلیل واکنش‌های از هم گسیخته‌اش به درگیری‌ها، از سوریه تا غزه، به عنوان نهادی فلج‌شده در اثر تفرقه سیاسی توصیف می‌کنند. اما این ناتوانی در اجرای اقدام دسته‌جمعی، شکست اراده سیاسی نیست؛ بلکه دقیقاً همان سازوکار قانونی است که در سند تاسیس این سازمان در سال ۱۹۴۵ طراحی شده است. پیمان اتحادیه عرب صراحتاً حاکمیت تک‌تک دولت‌ها را بر اقتدار فراملی در اولویت قرار می‌دهد و مانعی ساختاری در برابر سیاست‌گذاری یکپارچه ایجاد می‌کند.[2][6]

هسته اصلی این چارچوب، ماده ۷ منشور مورخ ۲۲ مارس ۱۹۴۵ است. این ماده یک سیستم رای‌گیری دوگانه را برای این بلوک ۲۲ عضوی پایه‌گذاری می‌کند. زمانی که اتحادیه به تصمیمی با اتفاق‌آرا دست می‌یابد، آن قطعنامه برای تمامی کشورهای عضو از نظر قانونی الزام‌آور می‌شود. با این حال، زمانی که یک قطعنامه تنها با رای اکثریت به تصویب می‌رسد، منحصراً برای کشورهایی الزام‌آور است که به آن رای مثبت داده‌اند.[1][3]

این تمایز عملاً به هر کشور عضو سازوکاری برای خروج از هر سیاستی که با آن مخالف است، اعطا می‌کند. اگر ۲۱ کشور برای تحریم یک همسایه یا استقرار نیروی حافظ صلح رای دهند، تنها کشور مخالف از نظر قانونی ملزم به مشارکت یا تبعیت نیست. سیستم تصمیم‌گیری اتحادیه برای محافظت از استقلال کشورهای تازه تاسیس عربی ساخته شد تا اطمینان حاصل شود هیچ قدرت برتر منطقه‌ای نمی‌تواند کشورهای کوچک‌تر را وادار به پذیرش تعهدات ناخواسته کند.[3]

نتیجه عملی این است که این نهاد منطقه‌ای بیشتر به عنوان یک مجمع مشورتی عمل می‌کند تا یک مرجع اجرایی. در طول جنگ ۲۰۲۳ غزه، اتحادیه نشست‌های اضطراری برای هماهنگی واکنش‌ها برگزار کرد. در حالی که اعضا محکومیت‌های لفظی شدیدی صادر کردند، الزام ساختاری برای اتفاق‌آرا مانع از تصویب تحریم‌های اقتصادی یا دیپلماتیک الزام‌آور و فراگیر در سطح بلوک شد، زیرا کشورهایی که روابط خود را عادی‌سازی کرده بودند از قطع این روابط امتناع ورزیدند.[4]

این محدودیت ساختاری تضاد شدیدی با سایر بلوک‌های منطقه‌ای دارد. به عنوان مثال، اتحادیه اروپا در بسیاری از حوزه‌های سیاستی از رای‌گیری با اکثریت مشروط استفاده می‌کند، جایی که تصمیمات برای تمامی ۲۷ عضو فارغ از مخالفت‌های فردی الزام‌آور است. امتناع اتحادیه عرب از اتخاذ سازوکاری مشابه، ریشه در بستر تاسیس آن دارد. در سال ۱۹۴۵، هفت عضو موسس اولیه — مصر، عراق، فرااردن، لبنان، عربستان سعودی، سوریه و یمن — به شدت از حاکمیت تازه به دست آمده خود در دوران پسااستعمار محافظت می‌کردند.[1][5]

طی ۷۹ سال پس از آن، اتحادیه به ۲۲ عضو گسترش یافت که نماینده بیش از ۴۵۰ میلیون نفر و تولید ناخالص داخلی ترکیبی بیش از ۳.۵ تریلیون دلار در سراسر خاورمیانه و شمال آفریقا هستند. با این وجود، قوانین رای‌گیری سال ۱۹۴۵ دست‌نخورده باقی مانده است. اگرچه اتحادیه گهگاه به اتفاق‌آرا دست یافته است — مانند تصمیم سال ۲۰۱۱ برای تعلیق عضویت سوریه در بحبوحه جنگ داخلی این کشور — این لحظات استثناهای نادری هستند که بیشتر ناشی از همسویی قاطع ژئوپلیتیکی بوده‌اند تا قدرت نهادی.[5]

تلاش‌ها برای اصلاح منشور بارها متوقف شده است. در ماه مه ۲۰۱۱، نبیل العربی، دبیرکل وقت، با ماموریت نوسازی نهادهای اتحادیه کار خود را آغاز کرد، اما پیشنهادها برای حرکت به سمت رای‌گیری الزام‌آور با اکثریت دوسوم آرا بی‌سروصدا کنار گذاشته شد. کشورهای عضو، به ویژه کشورهای ثروتمند خلیج فارس و جمهوری‌های قدرتمند نظامی، همچنان تمایلی به واگذاری حق وتوی عملی خود بر تلاش‌های ادغام منطقه‌ای ندارند. متون بنیادین و تحلیل‌های نهادی بررسی‌شده برای این مقاله حاوی نقل‌قول‌های مستقیمی از مقامات کنونی درباره ساختار رای‌گیری نیستند، که این امر بازتاب‌دهنده اجماع خاموشی است که این سیستم را پابرجا نگه می‌دارد.[1][3]

واقعیت ساختاری اتحادیه عرب همچنان به طراحی سال ۱۹۴۵ خود پایبند است. تا زمانی که کشورهای عضو حاضر به واگذاری حق وتوی فردی خود بر تصمیمات اکثریتی نباشند، این سازمان به جای یک نهاد اجرایی با قابلیت اعمال سیاست‌های منطقه‌ای، همچنان به عنوان مجمعی برای هماهنگی دیپلماتیک به کار خود ادامه خواهد داد.[2][6]