گلوگاه سه‌جانبه: روند قانون‌گذاری عادی اتحادیه اروپا چگونه میان کمیسیون، پارلمان و شورا توازن ایجاد می‌کند

در یک سیستم فدرال دو مجلسی استاندارد مانند ایالات متحده، قوه مجریه و هر دو مجلس قانون‌گذاری اختیار تدوین و ارائه قوانین جدید را دارند. اتحادیه اروپا تحت یک محدودیت اساساً متفاوت عمل می‌کند. در روند قانون‌گذاری عادی (OLP)، پارلمان اروپا و شورای اتحادیه اروپا از حق وتوی برابر در برابر مقررات پیشنهادی برخوردارند، اما هیچ‌یک حق رسمی برای آغاز روند قانون‌گذاری را ندارند. این قدرت منحصراً در اختیار کمیسیون اروپا است و معماری قانون‌گذاری‌ای را ایجاد می‌کند که در آن نهادی که قانون را می‌نویسد نمی‌تواند آن را تصویب کند، و نهادهایی که قانون را تصویب می‌کنند نمی‌توانند آن را بنویسند.[1][2]

روند قانون‌گذاری عادی که رسماً توسط معاهده ماستریخت در سال ۱۹۹۲ با نام «تصمیم‌گیری مشترک» (codecision) پایه‌گذاری شد و با معاهده لیسبون در سال ۲۰۰۹ به‌طور قابل‌توجهی گسترش یافت، اکنون بر حدود ۸۵ درصد از کل قوانین اتحادیه اروپا حاکم است. این روند در ۸۵ حوزه سیاست‌گذاری مشخص، از مقررات زیست‌محیطی و حریم خصوصی داده‌ها گرفته تا حاکمیت اقتصادی، کشاورزی و مهاجرت اعمال می‌شود.[3]

این رویه در ماده ۲۹۴ معاهده عملکرد اتحادیه اروپا (TFEU) تعریف شده است. همان‌طور که در خلاصه پایگاه EUR-Lex آمده است: «روند قانون‌گذاری عادی شامل تصویب مشترک یک آیین‌نامه، دستورالعمل یا تصمیم توسط پارلمان اروپا و شورا بر اساس پیشنهاد کمیسیون است.» این ساختار سه‌جانبه، یک مذاکره مستمر و ساختاریافته را در میان سه انگیزه نهادی متمایز تحمیل می‌کند.[3]

کمیسیون اروپا به‌عنوان دروازه‌بان مطلق عمل می‌کند. این کمیسیون که از ۲۷ کمیسر منصوب‌شده — یک نفر از هر کشور عضو — تشکیل شده است، وظیفه دارد به‌جای اولویت‌های ملی، منافع عمومی اتحادیه را نمایندگی کند. از آنجا که پارلمان و شورا نمی‌توانند رسماً لایحه‌ای را ارائه دهند، باید به ماده ۲۲۵ و ماده ۲۴۱ معاهده TFEU استناد کنند تا از کمیسیون بخواهند پیش‌نویس یک پیشنهاد را تهیه کند. کمیسیون می‌تواند این درخواست را رد کند، مشروط بر اینکه دلایل خود را توضیح دهد.[1][7]

پس از آنکه کمیسیون یک پیشنهاد قانونی را ارائه می‌دهد، پارلمان اروپا خوانش اول را انجام می‌دهد. پارلمان که در حال حاضر شامل ۷۲۰ نماینده (MEP) است که مستقیماً توسط شهروندان اتحادیه اروپا انتخاب شده‌اند، متن را از طریق کمیته‌های تخصصی خود بررسی می‌کند. نمایندگان پارلمان می‌توانند پیشنهاد را همان‌طور که نوشته شده تصویب کنند یا، در بیشتر موارد، مجموعه‌ای از اصلاحات را برای تغییر چارچوب نظارتی ارائه دهند.[2][4]

متن اصلاح‌شده سپس به شورای اتحادیه اروپا می‌رود که نماینده دولت‌های اجرایی ۲۷ کشور عضو است. اگر شورا تمام اصلاحات پارلمان را بپذیرد، قانون فوراً تصویب می‌شود. بر اساس داده‌های تاریخی پارلمان اروپا، حدود ۸۰ تا ۸۵ درصد از تمام پرونده‌های روند قانون‌گذاری عادی با موفقیت در همین مرحله خوانش اول به نتیجه می‌رسند.[2]

اگر شورا موضع پارلمان را رد کند، «موضع خود در خوانش اول» را اتخاذ کرده و قانون را به پارلمان بازمی‌گرداند. این امر یک جدول زمانی دقیق را فعال می‌کند. پارلمان سه ماه فرصت دارد تا موضع شورا را تصویب کند، آن را با اکثریت مطلق اعضای خود به‌طور کامل رد کند، یا اصلاحات جدیدی پیشنهاد دهد.[1][2]

رد پیشنهاد در خوانش دوم، روند قانون‌گذاری را به‌طور کامل متوقف می‌کند. اگر پارلمان متن را دوباره اصلاح کند، شورا سه ماه دیگر برای بررسی تغییرات فرصت خواهد داشت. در این مرحله، کمیسیون نیز نظر خود را درباره اصلاحات خوانش دوم پارلمان صادر می‌کند. اگر کمیسیون نظر منفی بدهد، شورا تنها با رأی متفق‌القول می‌تواند اصلاحات را تصویب کند، نه با اکثریت واجد شرایط استاندارد.[1][3]

اکثریت واجد شرایط در شورا نیازمند حمایت دست‌کم ۵۵ درصد از کشورهای عضو — در حال حاضر ۱۵ کشور از ۲۷ کشور — است که حداقل ۶۵ درصد از کل جمعیت اتحادیه اروپا را نمایندگی کنند. این آستانه دوگانه تضمین می‌کند که نه ائتلافی از کشورهای کوچک و نه بلوکی از پرجمعیت‌ترین کشورها نمی‌توانند به‌طور یک‌جانبه قانونی را در شورا به تصویب برسانند.[1]

اگر شورا و پارلمان پس از دو خوانش به توافق نرسند، رویه وارد مرحله مصالحه می‌شود. یک کمیته مصالحه، متشکل از تعداد برابری از نمایندگان شورا و نمایندگان پارلمان اروپا، با یک مأموریت دقیق شش‌هفته‌ای برای مذاکره بر سر یک متن مشترک تشکیل می‌شود. کمیسیون به‌عنوان میانجی در این جلسات شرکت می‌کند و تلاش می‌کند مواضع متفاوت را به هم نزدیک کند.[1][2]

یک تحلیل منتشرشده در سال ۲۰۲۱ در مخزن Lirias دانشگاه KU Leuven خاطرنشان می‌کند: «پارلمان اروپا از یک مجمع صرفاً مشورتی به یک بازیگر داخلی قدرتمند با جاه‌طلبی‌های خارجی تبدیل شده است.» این تکامل در مرحله مصالحه بیشترین نمود را دارد، جایی که مذاکره‌کنندگان پارلمان در جایگاهی برابر با وزیران ملی قرار می‌گیرند؛ پویایی‌ای که کشورهای عضو را وادار می‌کند تا بر سر اولویت‌های حاکمیتی خود سازش کنند.[6]

اگر کمیته مصالحه یک متن مشترک تولید کند، هم پارلمان و هم شورا شش هفته فرصت دارند تا آن را در خوانش سوم و نهایی تصویب کنند. پارلمان با اکثریت ساده آرای مأخوذه رأی می‌دهد، در حالی که شورا باید با اکثریت واجد شرایط رأی دهد. اگر هر یک از این نهادها متن مشترک را رد کنند، یا اگر کمیته در وهله اول به توافق نرسد، پیشنهاد قانونی لغو می‌شود.[1][2]

در عمل، ساختار رسمی سه‌خوانشی اغلب از طریق جلسات سه‌جانبه غیررسمی موسوم به «تریلوگ» (trilogues) دور زده می‌شود. این مذاکرات پشت درهای بسته میان نمایندگان پارلمان، شورا و کمیسیون از همان خوانش اول آغاز می‌شود. تریلوگ‌ها برای دستیابی به توافق‌های زودهنگام طراحی شده‌اند و روند قانون‌گذاری را به‌شدت تسریع می‌کنند، اما به‌دلیل خارج کردن بحث‌ها از دید عموم، با انتقاداتی مواجه شده‌اند.[4]

یک مقاله کاری در سال ۲۰۲۱ از مرکز بین‌المللی حقوق و اقتصاد (International Center for Law & Economics) این تنش را برجسته می‌کند و نشان می‌دهد که اگرچه تریلوگ‌ها کارایی روند قانون‌گذاری عادی را افزایش می‌دهند، اما شفافیت را پیچیده می‌کنند. از آنجا که سازش‌ها پیش از رأی‌گیری‌های عمومی رسمی و در خفا شکل می‌گیرند، چانه‌زنی‌های واقعی قانون‌گذاری تا حد زیادی از نظارت فوری عمومی مصون می‌مانند.

روند قانون‌گذاری عادی یک محافظه‌کاری ساختاری را بر قانون‌گذاری اتحادیه اروپا تحمیل می‌کند. این سیستم با الزام همسویی قوه مجریه فراملی، مجمع منتخب مستقیم و دولت‌های ملی، تضمین می‌کند که تنها قوانینی با اجماع گسترده و چندلایه می‌توانند از این مسیر دشوار جان سالم به در ببرند.[5][7]