نظام تقسیم قدرت طایفه‌ای لبنان: مقایسه میثاق ملی و توافق طائف

در حالی که توافق دیتون در سال ۱۹۹۵ در بوسنی، شکاف‌های قومی را از طریق یک قانون اساسی سفت و سخت و تدوین‌شده بین‌المللی منجمد کرد، رویکرد لبنان به تقسیمات فرقه‌ای به عنوان یک توافق داخلی نانوشته آغاز شد. میثاق ملی در سال ۱۹۴۳ یک توافق شرافتمندانه را برای توزیع قدرت دولتی میان فرقه‌های مذهبی پایه‌گذاری کرد؛ سیستمی که توافق طائف در سال ۱۹۸۹ آن را قانونمند کرد و برای پایان دادن به یک جنگ داخلی ۱۵ ساله، وزن آن را تغییر داد. هر دو چارچوب بر نظام توافقی (Consociationalism) متکی هستند—یک سیستم سیاسی که برای مدیریت شکاف‌های عمیق اجتماعی با تضمین نمایندگی برای تمام گروه‌های جمعیتی اصلی طراحی شده است.[4][8]

در لبنان، این سیستم «طایفه‌ای» بالاترین مناصب دولتی را بر اساس هویت مذهبی تخصیص می‌دهد و هدف آن جلوگیری از سلطه یک فرقه بر فرقه‌های دیگر است. میثاق ملی ۱۹۴۳ بین بشاره الخوری، رئیس‌جمهور مسیحی مارونی، و ریاض الصلح، نخست‌وزیر مسلمان سنی، شکل گرفت. این میثاق تصریح می‌کرد که رئیس‌جمهور همیشه باید یک مسیحی مارونی، نخست‌وزیر یک مسلمان سنی، و رئیس پارلمان یک مسلمان شیعه باشد.[4][6]

نکته مهم این است که میثاق ملی بر اساس سرشماری سال ۱۹۳۲، نسبت ۶ به ۵ را در پارلمان به نفع مسیحیان تعیین کرد. مزایا و معایب این آرایش اولیه کاملاً مشخص است. مزیت سیستم: استقلال لبنان از قیمومیت فرانسه در سال ۱۹۴۳ را تضمین کرد و سه دهه ثبات نسبی و رشد اقتصادی را فراهم آورد. عیب سیستم: ذاتاً سفت و سخت بود و واقعیت‌های جمعیتی را نادیده می‌گرفت.[4]

شواهد این انعطاف‌ناپذیری در فروپاشی دولت نهفته است. با افزایش جمعیت مسلمانان و کاهش اکثریت مسیحیان، نسبت ثابت ۶ به ۵ به منبعی برای سلب حقوق گسترده تبدیل شد. این عدم تعادل جمعیتی، همراه با فشارهای منطقه‌ای، در نهایت به شعله‌ور شدن جنگ داخلی لبنان در سال ۱۹۷۵ انجامید. تا سال ۱۹۸۹، واقعیت‌های جمعیتی و نظامی در صحنه، بازنگری در کل ساختار دولت را اجباری ساخت.[4][5]

سند وفاق ملی—که به توافق طائف معروف است و در عربستان سعودی میانجیگری شد—به دنبال پایان دادن به خونریزی از طریق بازسازی توازن قدرت بود. این توافق، توزیع فرقه‌ای مناصب را که میثاق ملی نانوشته باقی گذاشته بود، به طور رسمی قانونمند کرد. مهم‌ترین تغییر ساختاری تحت توافق طائف، انتقال اختیارات اجرایی بود. میثاق ملی قدرت اجرایی تقریباً مطلق را به رئیس‌جمهور مارونی واگذار کرده بود.[1][3]

طائف، قدرت یک‌جانبه ریاست‌جمهوری را سلب کرد و اختیارات اجرایی را به عنوان یک نهاد جمعی به شورای وزیران، به ریاست نخست‌وزیر سنی، منتقل نمود. همچنین توازن قانونگذاری را تغییر داد. این توافق نسبت ۶ به ۵ را لغو کرد و آن را با برابری دقیق ۵۰ به ۵۰ بین مسیحیان و مسلمانان در پارلمانی که به ۱۲۸ کرسی افزایش یافته بود، جایگزین کرد. قرار بود این برابری صرف نظر از تغییرات جمعیتی آینده حفظ شود تا از لحاظ نظری، رشد جمعیت به عنوان محرک درگیری سیاسی حذف شود.[1][3]

ارزیابی توافق طائف مجموعه‌ای متفاوت از مزایا و معایب را آشکار می‌کند. مزیت توافق: با ادغام رهبران شبه‌نظامی سابق در دستگاه دولتی، با موفقیت به یک جنگ داخلی ۱۵ ساله که حدود ۱۲۰۰۰۰ نفر کشته بر جای گذاشت، پایان داد. عیب توافق: حق وتوی فرقه‌ای را نهادینه کرد که منجر به بن‌بست مزمن و فروپاشی اقتصادی شد.[1][3][5]

شواهد این شکست در فلج شدن دولت مشهود است. از آنجا که تصمیمات اجرایی اکنون نیازمند اجماع میان رهبران فرقه‌ای رقیب در کابینه است، دولت توانایی خود را برای حکمرانی مؤثر از دست داده است. تله ساختاری طائف در الزامات برآورده نشده خود آن آشکار است. ماده ۹۵ این توافق صراحتاً خواستار تشکیل یک کمیته ملی برای بررسی حذف تدریجی فرقه‌گرایی سیاسی شده بود.[1][7]

سی و هفت سال بعد، آن کمیته هرگز تشکیل نشده است. در عوض، رهبران فرقه‌ای از سازوکار اجماع برای اختصاص منابع دولتی به شبکه‌های حمایتی خود استفاده کرده‌اند. مؤسسه بیکر این چارچوب را به عنوان یک «مدل توافقی که باید اصلاح شود» توصیف می‌کند و خاطرنشان می‌سازد که سهمیه‌های سفت و سخت، «فرقه‌گرایی سیاسی» را به قیمت کارایی دولت تثبیت کرده است.[2][7]

هنگامی که هر تصمیم مهمی نیازمند توافق یکپارچه میان جناح‌هایی با همسویی‌های منطقه‌ای متضاد است، نتیجه فلج شدن است. این امر به وضوح در خلاء ریاست‌جمهوری ۲۹ ماهه از سال ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۶، و خلاء کنونی که از اکتبر ۲۰۲۲ آغاز شده و دولت را در بدترین بحران مالی قرن خود بدون رئیس رها کرده است، نشان داده شد.[1][2][7]

این مدل توافقی زمانی مناسب است که یک دولت در حال ظهور از خشونت‌های بین‌اجتماعی فوری و وجودی باشد. این مدل تضمین‌های امنیتی و اطمینان‌های تقسیم قدرت لازم را برای گروه‌های مسلح رقیب فراهم می‌کند تا سلاح‌های خود را بر زمین بگذارند و بدون ترس از انقیاد، وارد یک دولت واحد شوند.[5]

برعکس، این سیستم زمانی که دولت نیازمند حکمرانی اقتصادی چابک، سیاست خارجی یکپارچه، یا اصلاحات ساختاری است، مناسب نیست. انتقال از میثاق ملی به توافق طائف نشان می‌دهد که در حالی که تغییر وزن سهمیه‌های فرقه‌ای می‌تواند جنگ را متوقف کند، اتکا به وتوهای فرقه‌ای دائمی، دولت را از عملکرد در زمان صلح باز می‌دارد.[1][6][8]