چگونه تحریم‌های ثانویه آمریکا علیه بانک‌های خارجی «ناآگاه» انطباق جهانی را تغییر می‌دهد

بزرگترین سوءتفاهم در مورد تحریم‌های مالی بین‌المللی این است که آنها فقط مجرمان را مجازات می‌کنند. در تصور عمومی، یک بانک باید عمداً با یک نهاد تحریم‌شده—یک دولت سرکش، یک اشاعه‌دهنده سلاح، یا یک کارتل—همدستی کند تا با خشم وزارت خزانه‌داری آمریکا روبرو شود. واقعیت جنگ مالی مدرن بسیار مکانیکی‌تر است. دفتر کنترل دارایی‌های خارجی (OFAC) بر اساس استاندارد مسئولیت مطلق عمل می‌کند. قصد و نیت برای مسئولیت مدنی بی‌اهمیت است؛ یک مؤسسه مالی می‌تواند به دلیل نقض کاملاً «ناآگاهانه» مجازات شود، اگر یک تراکنش ممنوعه از طریق سیستم‌های آن عبور کند.[3]

این استاندارد مسئولیت مطلق، نقش بانک‌های جهانی را به طور اساسی تغییر داده و عملاً آنها را به عنوان افسران انطباق بدون حقوق برای سیاست خارجی آمریکا به کار گرفته است. مکانیزمی که این پویایی را اعمال می‌کند، سلطه دلار آمریکا در تجارت جهانی است. از آنجا که تقریباً تمام تراکنش‌های دلاری بین‌المللی باید در نهایت از طریق یک بانک کارگزار آمریکایی تسویه شوند، مؤسسات مالی خارجی، صرف نظر از محل استقرارشان، تحت صلاحیت OFAC قرار می‌گیرند. اگر بانکی در اروپا یا آفریقا پرداختی دلاری را پردازش کند که در نهایت به نفع یک طرف تحریم‌شده باشد، مشمول اجرای قوانین آمریکا می‌شود.[3][5]

اهمیت این رژیم با صدور فرمان اجرایی ۱۴۱۱۴ در دسامبر ۲۰۲۳ به شدت افزایش یافت. این فرمان که برای مبارزه با دور زدن تحریم‌های هدف قرار داده شده علیه پایگاه نظامی-صنعتی روسیه طراحی شده بود، اختیارات OFAC را برای اعمال تحریم‌های ثانویه بر مؤسسات مالی خارجی گسترش داد. پیش از این، تحریم‌های ثانویه به ندرت استفاده می‌شدند و عمدتاً نهادهایی را هدف قرار می‌دادند که عمداً تجارت غیرقانونی را تسهیل می‌کردند. فرمان ۱۴۱۱۴ آستانه را پایین آورد و بانک‌ها را در معرض مجازات‌های شدید برای تسهیل تراکنش‌های مهم قرار داد، حتی اگر ذینفع نهایی توسط لایه‌هایی از شرکت‌های صوری پنهان شده باشد.[1][4][6]

مجازات نهایی تحت این رژیم تحریم‌های ثانویه، صرفاً جریمه نیست، بلکه قطع امتیازات بانکداری کارگزاری است. برای یک بانک جهانی، از دست دادن دسترسی به حساب‌های کارگزاری آمریکا عملاً حکم مرگ است، زیرا آن مؤسسه را از سیستم مالی جهانی مبتنی بر دلار آمریکا جدا می‌کند. این تهدید وجودی، بانک‌های خارجی را مجبور می‌کند تا پروتکل‌های غربالگری را اجرا کنند که اغلب فراتر از الزامات اساسی تنظیم‌کننده‌های داخلی خودشان است.[1][4]

هزینه مالی حفظ این وضعیت دفاعی سرسام‌آور است. بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۲۴، تنظیم‌کننده‌ها در سراسر جهان مجموعاً ۴۵.۷ میلیارد دلار جریمه عمده مربوط به مبارزه با پولشویی (AML) و انطباق با تحریم‌ها اعمال کردند. در حالی که این جریمه‌ها خبرساز می‌شوند—مانند جریمه ۱.۳ میلیارد دلاری که علیه یک بانک بزرگ آمریکای شمالی در سال ۲۰۲۴ اعمال شد—آنها تنها کسری از بار اقتصادی واقعی را نشان می‌دهند. هزینه واقعی در زیرساخت‌های مورد نیاز برای جلوگیری از این نقض‌ها نهفته است.[2]

برای فرار از تله مسئولیت مطلق، مؤسسات مالی وارد یک مسابقه تسلیحاتی فناوری گسترده شده‌اند. برآوردهای صنعت نشان می‌دهد که بانک‌ها اکنون تقریباً ۴۰ درصد از کل بودجه انطباق خود را به ادغام فناوری اختصاص می‌دهند. این شامل استقرار فناوری‌های پیشرفته نظارتی (RegTech)، الگوریتم‌های تطبیق فازی و سیستم‌های غربالگری تراکنش در زمان واقعی است که قادر به شناسایی نهادهای تحریم‌شده پنهان، قبل از تسویه پرداخت هستند.[2][5]

پیچیدگی این غربالگری را نمی‌توان دست کم گرفت. یک تراکنش فرامرزی واحد ممکن است شامل یک مبدأ، یک ذینفع، چندین بانک واسطه و محموله یا خدمات زیربنایی باشد. اگر هر نهادی در آن زنجیره در فهرست اتباع ویژه تعیین‌شده (SDN) OFAC قرار داشته باشد، تراکنش باید مسدود شود. از آنجا که فهرست‌های تحریم به طور مداوم به‌روزرسانی می‌شوند، بانک‌ها باید کل پایگاه داده مشتریان خود را هر زمان که یک تعیین جدید اعلام می‌شود، دوباره غربالگری کنند.[3][4][5]

این فشار بی‌امان انطباق، پدیده‌ای گسترده به نام «کاهش ریسک» (De-risking) را به دنبال داشته است. هنگامی که هزینه غربالگری و خطر نقض ناآگاهانه از سود بالقوه یک خط کسب و کار فراتر می‌رود، بانک‌های جهانی به سادگی از آن بازار خارج می‌شوند. این پویایی به طور نامتناسبی بر بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه تأثیر می‌گذارد، جایی که ریسک درک‌شده از تأمین مالی غیرقانونی بالاتر و حاشیه سود کمتر است.[5]

به عنوان مثال، بانک‌های کارگزار خارجی به طور معمول بررسی‌های لازم خود را در مورد بانک‌های پاسخگو در حوزه‌های قضایی مانند نیجریه انجام می‌دهند. سابقه شکست‌های غربالگری تحریم‌ها—حتی موارد ناخواسته—می‌تواند منجر به قطع فوری رابطه کارگزاری شود. برای محافظت از دسترسی خود به مسیرهای پرداخت بین‌المللی، این مؤسسات محلی مجبورند استانداردهای انطباق درجه آمریکایی را بپذیرند، صرف نظر از منابع داخلی خود.[5]

منتقدان این رژیم استدلال می‌کنند که وزارت خزانه‌داری آمریکا یک دیکتاتوری انطباق مالی جهانی ایجاد کرده و از دلار به عنوان سلاحی برای اجرای اهداف سیاست خارجی یک‌جانبه استفاده می‌کند. با انتقال بار اجرا به بخش خصوصی از طریق تهدید تحریم‌های ثانویه، آمریکا حداکثر اهرم ژئوپلیتیکی را با حداقل هزینه‌های دولتی به دست می‌آورد. با این حال، این رویکرد بدون ریسک‌های استراتژیک بلندمدت نیست.[6][7]

اصطکاک ناشی از این الزامات انطباق، جستجو برای معماری مالی جایگزین را تسریع کرده است. کشورهایی که نسبت به دامنه فراسرزمینی OFAC محتاط هستند، فعالانه در حال بررسی مسیرهای پرداخت غیردلاری، ارزهای دیجیتال بانک مرکزی (CBDCs) و توافق‌نامه‌های تجاری دوجانبه با ارزهای محلی هستند. در حالی که دلار آمریکا همچنان مسلط است، استفاده تهاجمی از تحریم‌های ثانویه انگیزه قدرتمندی برای رقبای ژئوپلیتیکی فراهم می‌کند تا سیستم‌های موازی مصون از نظارت آمریکا بسازند.[6][7]

در نهایت، استاندارد مسئولیت مطلق نشان‌دهنده یک بده‌بستان عمیق است. این استاندارد به طور غیرقابل انکاری در محروم کردن نهادهای تحریم‌شده از سرمایه و مجبور کردن بخش مالی جهانی به نظارت بر شبکه‌های غیرقانونی مؤثر است. با این حال، وزارت خزانه‌داری آمریکا با مطالبه کمال تحت تهدید حذف سیستمی، خطر تکه‌تکه شدن همان سیستم مالی جهانی را که قدرت تحریم‌هایش را تأمین می‌کند، به جان می‌خرد.[1][4][7]