اختیارات فصل هفتم: شورای امنیت سازمان ملل چگونه تحریم‌های الزام‌آور اعمال می‌کند

در ۲۸ اوت ۲۰۱۹، بخش رعایت مقررات مالی، ادغام مهمی را با لیست تحریم‌های هدفمند شورای امنیت سازمان ملل متحد رسمی کرد؛ پایگاه داده‌ای که تعیین می‌کند کدام افراد و نهادها از سیستم بانکداری بین‌المللی کنار گذاشته شوند. این ادغام، واقعیت مدرن حقوق بین‌الملل را برجسته می‌کند: شدیدترین قدرت‌های قهریه سازمان ملل اکنون نه تنها توسط ارتش‌ها و نیروی دریایی، بلکه توسط افسران تطبیق مقررات در بانک‌های تجاری اجرا می‌شوند.[4]

پایه و اساس قانونی این معماری مالی جهانی، کاملاً بر فصل هفتم منشور ۱۹۴۵ سازمان ملل استوار است. به طور خاص، مواد ۳۹ تا ۵۱ اختیارات شورای امنیت را برای واکنش به تهدیدات علیه صلح، نقض صلح و اعمال تجاوزکارانه مشخص می‌کنند. پیش از انجام هر اقدامی، شورای ۱۵ نفره باید ابتدا قطعنامه‌ای را تحت ماده ۳۹ تصویب کند که وجود یک تهدید مشخص را تأیید نماید.[1][6]

پس از احراز تهدید، شورا به ماده ۴۱ رجوع می‌کند. این ماده اختیار صدور دستوراتی را می‌دهد که شامل استفاده از نیروی مسلح نمی‌شود. منشور صراحتاً این اقدامات را شامل «متوقف ساختن تمام یا قسمتی از روابط اقتصادی و ارتباطات راه‌آهن، دریایی، هوایی، پستی، تلگرافی، رادیویی و سایر وسایل ارتباطی و قطع روابط دیپلماتیک» برمی‌شمارد.[1]

از آنجا که کشورهای عضو سازمان ملل طبق ماده ۲۵ منشور موظف به پذیرش و اجرای تصمیمات شورای امنیت هستند، قطعنامه مبتنی بر ماده ۴۱ فوراً یک تعهد حقوقی الزام‌آور برای تمام ۱۹۳ کشور عضو ایجاد می‌کند. اگر کشوری در اجرای تحریم‌ها کوتاهی کند، حقوق بین‌الملل را نقض کرده است؛ این امر یک محاصره جهانی یکپارچه ایجاد می‌کند که مجالس قانون‌گذاری داخلی از نظر قانونی نمی‌توانند آن را لغو کنند.[1][3]

کاربرد ماده ۴۱ از پایان جنگ سرد دستخوش تحولی ساختاری شده است. در اوایل دهه ۱۹۹۰، شورا عمدتاً به تحریم‌های اقتصادی جامع متکی بود و محاصره‌های تجاری کاملی را بر کل کشورها تحمیل می‌کرد. این محاصره‌های اقتصاد کلان برای جمعیت غیرنظامی ویرانگر بود، در حالی که اغلب در تغییر رفتار دولت‌های هدف ناکام می‌ماند.[3][6]

در واکنش به پیامدهای بشردوستانه محاصره‌های جامع، شورای امنیت به سمت تحریم‌های «هوشمند» یا هدفمند حرکت کرد. شورا به جای محاصره یک کشور، شروع به فهرست کردن افراد، شرکت‌ها و بازیگران غیردولتی خاص کرد. این اقدامات هدفمند بر مسدود کردن دارایی‌های مالی و اعمال ممنوعیت سفر برای نخبگان سیاسی، تروریست‌ها یا اشاعه‌دهندگان تسلیحاتی که مستقیماً مسئول تهدید هستند، متمرکز است.[2][3]

این تغییر، نقش شورای امنیت را به طور بنیادین دگرگون کرد. با هدف قرار دادن افراد به جای کشورها، شورا شروع به ایفای نقش به عنوان یک مرجع جهانی شبه‌قضایی کرد. پژوهشگران مؤسسه دانشگاهی اروپا (European University Institute) خاطرنشان می‌کنند که این رویکرد فردمحور، نگرانی‌های عمیقی را درباره حقوق دادرسی عادلانه ایجاد می‌کند، زیرا افراد و نهادهایی که در لیست تحریم‌های سازمان ملل قرار می‌گیرند، عملاً بدون برگزاری یک دادگاه استاندارد یا سازوکار مشخص برای تجدیدنظر، از اقتصاد جهانی حذف می‌شوند.[2]

اجرای این تحریم‌های هدفمند به شدت به بخش خصوصی وابسته است. مؤسسات مالی و نهادهای تجاری باید به طور مداوم مشتریان و تراکنش‌های خود را با لیست تحریم‌های سازمان ملل تطبیق دهند تا از پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم جلوگیری کنند. عدم رعایت این موارد می‌تواند منجر به جریمه‌های نظارتی سنگین برای بانک‌های درگیر شود، که عملاً بخش تجاری را به عنوان بازوی اجرایی شورای امنیت به کار می‌گیرد.[4]

فراتر از بخش مالی، تحریم‌های ماده ۴۱ تأثیر شدیدی بر تجارت بین‌الملل و حقوق قراردادها دارند. هنگامی که قطعنامه سازمان ملل تجارت با یک نهاد خاص را ممنوع می‌کند، اجرای قراردادهای تجاری اغلب غیرممکن می‌شود. چارچوب‌های قانونی، مانند آنچه توسط Jus Mundi تحلیل شده است، باید بررسی کنند که چگونه تحریم‌های اقتصادی بندهای فورس ماژور را فعال می‌کنند یا شرایط عسر و حرج تجاری ایجاد می‌کنند، و از شرکت‌ها در برابر مسئولیت قانونی زمانی که مجبور به لغو یک قرارداد هستند، محافظت می‌کنند.[5]

محدودیت‌های ساختاری این سیستم توسط سازوکار رأی‌گیری شورا تعیین می‌شود. هر قطعنامه فصل هفتم نیازمند نه رأی موافق و عدم وتو از سوی پنج عضو دائم است: چین، فرانسه، روسیه، بریتانیا و ایالات متحده. این واقعیت سیاسی بدان معناست که تحریم‌های الزام‌آور سازمان ملل هرگز نمی‌توانند علیه یک عضو دائم یا نزدیک‌ترین متحدان آن‌ها اعمال شوند، که این امر یک سیستم دوگانه از پاسخگویی بین‌المللی ایجاد می‌کند.[3][6]

چالش‌های حقوقی علیه رژیم تحریم‌ها در دادگاه‌های منطقه‌ای و داخلی همچنان در حال افزایش است. از آنجا که خود سازمان ملل از مصونیت مطلق برخوردار است، افرادی که به دنبال به چالش کشیدن قرار گرفتن نامشان در لیست تحریم‌ها هستند، اغلب از دولت‌های داخلی یا بانک‌هایی که مسدود کردن دارایی‌ها را اجرا می‌کنند، شکایت می‌کنند. این پرونده‌ها بین تعهدات یک کشور تحت منشور سازمان ملل و پایبندی آن به معاهدات حقوق بشری داخلی یا منطقه‌ای اصطکاک ایجاد می‌کند.[2][3]

سیر تکامل فصل هفتم نشان می‌دهد که چگونه یک چارچوب قانونی که در سال ۱۹۴۵ برای مدیریت تجاوز نظامی دولت به دولت طراحی شده بود، برای قرن بیست و یکم بازسازی شده است. سازوکاری که زمانی محاصره‌های دریایی را مجاز می‌دانست، اکنون از طریق غربالگری الگوریتمی تراکنش‌ها عمل می‌کند و بازارهای جهانی را به تصمیمات سیاسی شورای امنیت گره می‌زند.[4][6]