دور زدن نهاد استیناف: چگونه ۵۳ عضو سازمان تجارت جهانی از «ام‌پی‌آی‌اِی» برای حل‌وفصل اختلافات تجاری استفاده می‌کنند

صد و شصت و چهار کشور عضو سازمان تجارت جهانی هستند که ۹۸ درصد از تجارت جهانی را تشکیل می‌دهند، با این حال عالی‌ترین دادگاه این نهاد از دسامبر ۲۰۱۹ به هیچ پرونده‌ای رسیدگی نکرده است. زمانی که ایالات متحده انتصاب قضات جدید در نهاد استیناف سازمان تجارت جهانی را مسدود کرد، عملاً سازوکار اجرایی حاکم بر تجارت بین‌الملل در ربع قرن گذشته را از بین برد. بدون یک سطح استیناف کارآمد، روند استاندارد حل‌وفصل اختلافات فروپاشید و میلیاردها دلار تعرفه‌های فرامرزی و تخلفات تجاری را در بلاتکلیفی حقوقی رها کرد.[1][2]

سازوکار این فلج‌شدگی بر یک خلأ رویه‌ای استوار است. بر اساس قوانین عادی سازمان تجارت جهانی، هیئتی از کارشناسان تجاری حکمی را در مورد یک اختلاف صادر می‌کنند. طرف بازنده حق دارد از آن تصمیم به نهاد استیناف شکایت کند. با این حال، از آنجا که نهاد استیناف در حال حاضر فاقد حدنصاب حداقل سه قاضی برای رسیدگی به یک پرونده است، هرگونه درخواست تجدیدنظر به سادگی و برای مدت نامحدود در فهرست انتظار باقی می‌ماند. این تاکتیک که در محافل تجاری به عنوان «ارجاع به خلأ» شناخته می‌شود، به کشورها اجازه می‌دهد تا قوانین تجاری را نقض کنند، در تصمیم اولیه هیئت بازنده شوند و اختلاف را بدون مواجهه با تعرفه‌های تلافی‌جویانه مجاز، مسدود کنند.[3][6]

برای جلوگیری از فروپاشی کامل اجرای قوانین تجارت بین‌الملل، ائتلافی به رهبری اتحادیه اروپا، چین و ۱۷ عضو دیگر، «ترتیبات داوری موقت چندجانبه» (MPIA) را در آوریل ۲۰۲۰ تأسیس کردند. بر اساس ابلاغیه رسمی ارائه‌شده توسط اعضای شرکت‌کننده، این ترتیبات برای «حفظ اصول و ویژگی‌های اساسی سیستم حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی» طراحی شده است. این سازوکار یک ساختار استیناف موازی و داوطلبانه ایجاد می‌کند که مشابه دادگاه منحل‌شده است، اما کاملاً از طریق رضایت متقابل میان امضاکنندگانش عمل می‌کند.[1][4]

پایه حقوقی ام‌پی‌آی‌اِی بر ماده ۲۵ تفاهم‌نامه حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی استوار است. این بند که پیش‌تر مسکوت مانده بود، به اعضا اجازه می‌دهد تا با داوری الزام‌آور خارج از روند استاندارد استیناف موافقت کنند، مشروط بر اینکه سایر اعضا را مطلع کرده و قوانین رویه‌ای را به وضوح تعریف کنند. با استفاده از ماده ۲۵، ام‌پی‌آی‌اِی در چارچوب رسمی سازمان تجارت جهانی عمل می‌کند و از دبیرخانه و زیرساخت‌های فیزیکی این سازمان در ژنو بهره می‌برد، حتی اگر مستقل از نهاد فلج‌شده استیناف فعالیت کند. این امر تضمین می‌کند که آرای داوری همان وزن حقوقی احکام سنتی سازمان تجارت جهانی را داشته باشند.[1][4]

امروزه، ام‌پی‌آی‌اِی ۵۳ عضو سازمان تجارت جهانی را پوشش می‌دهد. اگرچه این رقم کمتر از یک‌سوم کل اعضا را شامل می‌شود، اما این ائتلاف دربرگیرنده قدرت‌های اقتصادی بزرگی است که سهم قابل‌توجهی از تجارت جهانی را به خود اختصاص داده‌اند. با این حال، این ترتیبات به طور قابل‌توجهی چندین اقتصاد عظیم از جمله ایالات متحده، هند و بریتانیا را مستثنی می‌کند. غیبت این کشورها دامنه نفوذ ام‌پی‌آی‌اِی را محدود می‌کند، زیرا این سیستم تنها در اختلافاتی اعمال می‌شود که هر دو طرف شاکی و پاسخگو رسماً به این ترتیبات پیوسته باشند.[2][5]

هنگامی که یک اختلاف تجاری بین دو عضو ام‌پی‌آی‌اِی بروز می‌کند، روند دقیقاً همانند قوانین استاندارد سازمان تجارت جهانی، با رایزنی‌ها و تشکیل هیئت حل‌وفصل اختلاف آغاز می‌شود. تفاوت اساسی پس از صدور گزارش اولیه هیئت رخ می‌دهد. حتی پیش از پایان روند هیئت، دو عضو ام‌پی‌آی‌اِی از پیش توافق می‌کنند که نتیجه را به نهاد منحل‌شده استیناف ارجاع ندهند. در عوض، اگر هر یک از طرفین بخواهد استدلال حقوقی هیئت را به چالش بکشد، درخواست تجدیدنظر را به سازوکار داوری جایگزین ام‌پی‌آی‌اِی هدایت می‌کند.[1][3]

برای رسیدگی به این پرونده‌ها، شرکت‌کنندگان ام‌پی‌آی‌اِی یک گروه ثابت متشکل از ۱۰ داور را ایجاد کردند. این افراد مراجع شناخته‌شده‌ای در حقوق بین‌الملل و تجارت بین‌الملل هستند که از طریق یک فرآیند بررسی دقیق توسط دولت‌های شرکت‌کننده برای تضمین تنوع ایدئولوژیک و جغرافیایی انتخاب شده‌اند. هنگامی که درخواست تجدیدنظری ثبت می‌شود، سه داور به طور تصادفی از این گروه برای رسیدگی به پرونده انتخاب می‌شوند که بازتابی از شعبه سه‌قاضی است که معمولاً یک درخواست تجدیدنظر را در نهاد استیناف سازمان تجارت جهانی بررسی می‌کرد. این فهرست از پیش انتخاب‌شده تضمین می‌کند که روند تجدیدنظر می‌تواند فوراً و بدون چانه‌زنی طرفین بر سر اینکه چه کسی به اختلاف رسیدگی کند، آغاز شود.[1][5]

داوران تحت محدودیت‌های رویه‌ای سخت‌گیرانه‌ای عمل می‌کنند که برای اصلاح نقص‌های درک‌شده در سیستم اصلی طراحی شده‌اند. ام‌پی‌آی‌اِی الزامی می‌کند که درخواست‌های تجدیدنظر باید ظرف ۹۰ روز حل‌وفصل شوند؛ این امر پاسخی به انتقاد دیرینه ایالات متحده و دیگران است که نهاد استیناف اصلی به طور معمول ضرب‌الاجل‌ها را نادیده می‌گرفت و اختلافات را برای سال‌ها طولانی می‌کرد. برای رعایت این جدول زمانی فشرده، ام‌پی‌آی‌اِی محدودیت‌های سخت‌گیرانه‌ای برای تعداد کلمات در لوایح حقوقی اعمال می‌کند و روند رسیدگی را منحصراً بر خطاهای حقوقی خاصی متمرکز می‌کند که توسط طرف تجدیدنظرخواه ادعا شده است.[4][5]

همانند نهاد استیناف اصلی، داوران ام‌پی‌آی‌اِی به شدت محدود به بررسی مسائل حقوقی و تفاسیر قانونی ارائه‌شده توسط هیئت اولیه هستند. آن‌ها صراحتاً از بررسی مجدد شواهد واقعی پرونده، انجام حقیقت‌یابی مستقل خود، یا صدور نظرات مشورتی در مورد مسائلی که مستقیماً برای حل اختلاف ضروری نیستند، منع شده‌اند. در طول سه سال نخست فعالیت خود، ام‌پی‌آی‌اِی با موفقیت اولین دسته از درخواست‌های تجدیدنظر خود را پردازش کرده و به جامعه بین‌المللی نشان داده است که این سازوکار جایگزین می‌تواند در عمل کار کند و قطعنامه‌های الزام‌آوری ارائه دهد که اعضا واقعاً به آن‌ها احترام می‌گذارند.[4][5]

با وجود این موفقیت‌های عملیاتی، ام‌پی‌آی‌اِی از محدودیت‌های ساختاری شدیدی رنج می‌برد. از آنجا که این ترتیبات تنها در اختلافات میان امضاکنندگان آن اعمال می‌شود، زمانی که یک عضو ام‌پی‌آی‌اِی شکایتی علیه یک غیرعضو ثبت می‌کند، هیچ حمایتی ارائه نمی‌دهد. در این موارد، اگر غیرعضو در تصمیم اولیه هیئت بازنده شود، حق ارجاع حکم به نهاد غیرفعال استیناف را برای خود محفوظ می‌دارد. این عدم تقارن، اعضای ام‌پی‌آی‌اِی را در برابر همان تاکتیک «ارجاع به خلأ» که سیستم را برای جلوگیری از آن طراحی کرده بودند، آسیب‌پذیر می‌کند.[2][6]

این پویایی، بحثی را در میان حقوق‌دانان بین‌المللی در مورد پیامدهای گسترده‌تر ام‌پی‌آی‌اِی برای اصلاحات سازمان تجارت جهانی برانگیخته است. برخی تحلیلگران استدلال می‌کنند که این ترتیبات در واقع فوریت اصلاح نهاد دائمی استیناف را کاهش می‌دهد. از آنجا که کشورهای به شدت وابسته به تجارت - مانند اتحادیه اروپا و چین - اکنون یک جایگزین کارآمد برای حل‌وفصل اختلافات میان خود دارند، فشار سیاسی برای دستیابی به سازش با ایالات متحده بر سر دادگاه دائمی به میزان قابل‌توجهی کاهش یافته است. از این منظر، ام‌پی‌آی‌اِی به طور ناخواسته با محافظت از بزرگ‌ترین بازیگران در برابر پیامدهای آن، زمینه را برای تداوم فلج‌شدگی سیستم جهانی فراهم می‌کند.[5][6]

در مقابل، دیگر کارشناسان تجاری، ام‌پی‌آی‌اِی را به عنوان یک بستر آزمایشی حیاتی برای اصلاحات ضروری می‌دانند. پایبندی دقیق به ضرب‌الاجل ۹۰ روزه، محدودیت‌ها بر روی زیاده‌روی داوران، و فرآیندهای ساده‌سازی‌شده ارائه لوایح، همگی ویژگی‌هایی هستند که منتقدان سیستم قدیمی سال‌ها خواستار آن بودند. اگر ام‌پی‌آی‌اِی بتواند ثابت کند که این محدودیت‌ها در عمل بدون قربانی کردن کیفیت استدلال حقوقی کارآمد هستند، این قوانین رویه‌ای می‌توانند در نهایت طرحی را برای یک سیستم استیناف احیاشده و اصلاح‌شده در سازمان تجارت جهانی شکل دهند که رضایت تمامی کشورهای عضو را جلب کند.[4][5]

اسناد بنیادین ام‌پی‌آی‌اِی صراحتاً آن را به عنوان یک اقدام موقت تعریف می‌کنند. این توافق‌نامه بیان می‌کند که ترتیبات داوری به محض اینکه نهاد استیناف سازمان تجارت جهانی دوباره به طور کامل عملیاتی شود، به طور خودکار منحل خواهد شد. با این حال، در شرایطی که بن‌بست در ژنو به سمت پایان دهه کشیده می‌شود، این راه‌حل موقت به آرامی در حال تبدیل شدن به یک جزء دائمی از حقوق تجارت بین‌الملل است و یک سیستم دوگانه ایجاد می‌کند که در آن عدالت کاملاً به این بستگی دارد که آیا یک کشور به این دادگاه جایگزین پیوسته است یا خیر.[1][2][6][7]