سیستم حکمرانی جهانی با ۲۵۰ هزار معاهده شکست خورده است: چرا فقط پیمان‌های تجاری کار می‌کنند؟

مقیاس حکمرانی جهانی را به سختی می‌توان دست کم گرفت. ماده ۱۰۲ منشور سازمان ملل متحد ایجاب می‌کند که هر کشور عضو، توافقات بین‌المللی خود را برای اطمینان از شفافیت، نزد دبیرخانه ثبت کند. نتیجه این امر، «مجموعه معاهدات سازمان ملل» است، یک آرشیو گسترده که اکنون بیش از ۲۵۰ هزار معاهده ثبت شده را در خود جای داده است. از حقوق بشر و حفاظت از محیط زیست گرفته تا امنیت دریایی و کنترل تسلیحات، این اسناد معماری قانون بین‌الملل را تشکیل می‌دهند. ما تمایل داریم فرض کنیم که وقتی معاهده‌ای امضا می‌شود، مشکلی حل شده است. تشریفات دیپلماتیک، امضاهای الزام‌آور و فرآیندهای رسمی تصویب، هاله‌ای از راه‌حل دائمی را ایجاد می‌کنند.

اما یک نگاه جامع به شواهد تجربی، واقعیتی تکان‌دهنده را آشکار می‌کند: اکثریت قریب به اتفاق این توافقات کار نمی‌کنند. یک سنتز سیستماتیک و میدانی از مطالعات اولیه که معاهدات بین‌المللی را ارزیابی کرده‌اند، نشان داد که بیشتر آن‌ها در ایجاد اثرات مورد نظر خود شکست می‌خورند. چه هدف کاهش انتشار کربن باشد، چه حفاظت از حقوق بشر یا توقف گسترش تسلیحات، صرف وجود یک معاهده به ندرت رفتار دولت‌ها را تغییر می‌دهد. سیستم حکمرانی جهانی، با وجود حجم عظیم اسنادش، تا حد زیادی در حل مشکلاتی که برای رسیدگی به آن‌ها ساخته شده، ناکارآمد است.[1][2]

این شکست نه به دلیل کمبود تلاش دیپلماتیک، بلکه ناشی از یک نقص اساسی در نحوه طراحی اکثر قوانین بین‌المللی است. سیستم حکمرانی جهانی عمدتاً بر اساس «سیستم افتخاری» عمل می‌کند. هنگامی که سازوکارهایی برای تعیین عدم انطباق وجود ندارد و ابزارهایی برای اجرای انطباق غیرقابل دسترس هستند، دولت‌ها برای نادیده گرفتن تعهدات خود با هیچ پیامد ملموسی روبرو نمی‌شوند. آن‌ها برای منافع سیاسی و اعتباری توافق‌نامه‌ها را امضا می‌کنند، اما زمانی که انطباق از نظر اقتصادی یا سیاسی پرهزینه می‌شود، آن‌ها را کنار می‌گذارند.[1][3]

با این حال، یک استثنای آشکار برای این قاعده شکست وجود دارد. معاهدات حاکم بر تجارت و امور مالی بین‌المللی به طور مداوم اثرات مورد نظر خود را ایجاد می‌کنند. هنگامی که کشورها یک توافقنامه تجاری ترجیحی را امضا می‌کنند یا به یک نهاد مالی چندجانبه می‌پیوندند، در واقع سیاست‌های داخلی خود را برای انطباق با قوانین جدید تغییر می‌دهند. این واگرایی یک سوال حیاتی را برای آینده همکاری جهانی مطرح می‌کند: چرا پیمان‌های تجاری موفق می‌شوند در حالی که تقریباً هر شکل دیگری از قانون بین‌الملل شکست می‌خورد؟[1][2][3]

پاسخ در معماری اجرا نهفته است. توافق‌نامه‌های تجاری به اجتماعی شدن، فشار اخلاقی یا توسعه آهسته هنجارهای بین‌المللی متکی نیستند. در عوض، آن‌ها بر تهدید درد اقتصادی متقابل بنا شده‌اند. سازمان تجارت جهانی (WTO) واضح‌ترین مثال از عملکرد این سازوکار را ارائه می‌دهد. هنگامی که یک کشور عضو معتقد است دیگری قوانین تجاری را نقض می‌کند – مثلاً با یارانه ناعادلانه به یک صنعت داخلی یا مسدود کردن واردات خارجی – صرفاً یک اعتراض دیپلماتیک صادر نمی‌کند. بلکه یک فرآیند حقوقی رسمی را آغاز می‌کند.[3]

مجمع داوری سازمان تجارت جهانی، که به عنوان سازوکار حل اختلاف شناخته می‌شود، با سطحی از اقتدار عمل می‌کند که به ندرت در روابط بین‌الملل دیده می‌شود. این سیستم که توسط کادر چرخشی قضات و کارکنان دائمی وکلا اداره می‌شود، هیئتی را برای رسیدگی به پرونده‌ها در صورت شکست مذاکرات تعیین می‌کند. نکته مهم این است که احکام هیئت برای کشور پاسخ‌دهنده الزام‌آور است، مگر اینکه در تجدیدنظر لغو شود. این یک نظر مشورتی نیست؛ بلکه یک حکم قانونی با قدرت اجرایی است.

اگر کشوری به نقض قوانین تجاری مقصر شناخته شود، باید رویه توهین‌آمیز را متوقف کند یا غرامت بپردازد. اگر دولت متخلف از انطباق خودداری کند، سازوکار حل اختلاف به کشور شاکی اجازه می‌دهد تا اقدامات تلافی‌جویانه انجام دهد. این معمولاً به شکل تعرفه‌های هدفمند طراحی شده برای وارد کردن آسیب اقتصادی معادل به صنایع صادراتی متخلف است. تهدید معتبر این تلافی «چشم در برابر چشم» است که سیستم تجارت جهانی را دست نخورده نگه می‌دارد.[3]

فراتر از حل اختلاف دولت با دولت، بسیاری از پیمان‌های تجاری و سرمایه‌گذاری شامل مقررات حل اختلاف سرمایه‌گذار-دولت (ISDS) نیز هستند. این مقررات به کسب‌وکارهای خارجی اجازه می‌دهد تا در صورت مصادره دارایی‌هایشان یا مواجهه با رفتار تبعیض‌آمیز، مستقیماً از دولت‌های میزبان شکایت کنند. دادگاه‌ها می‌توانند به دولت‌ها دستور دهند که غرامت‌های مالی هنگفتی به شرکت‌های آسیب‌دیده بپردازند. اگرچه ISDS بسیار بحث‌برانگیز است، اما تضمین می‌کند که هزینه مالی نقض یک معاهده سرمایه‌گذاری فوری، قابل اندازه‌گیری و شدید است.

این اجرای سخت‌گیرانه را با طراحی اکثر معاهدات زیست‌محیطی یا حقوق بشری مقایسه کنید. این توافقات معمولاً به سازوکارهای «نرم» متکی هستند: الزامات شفافیت، گزارش‌دهی دوره‌ای و کمیته‌های نظارتی. تئوری این است که «نام بردن و شرمسار کردن» دولت‌ها را به انطباق اجتماعی می‌کند. اما تحقیقات تجربی نشان می‌دهد که شفافیت و سازوکارهای نظارتی به طور قابل توجهی کارایی معاهده را بهبود نمی‌بخشند. هنگامی که منافع اقتصادی یا امنیتی اصلی یک دولت با یک قانون نرم در تضاد قرار می‌گیرد، تقریباً همیشه معاهده بازنده است.[1][2]

اتکا به معاهدات ناکارآمد، هزینه‌های فرصت عظیمی به همراه دارد. مذاکره برای یک کنوانسیون جهانی سال‌ها انرژی دیپلماتیک، میلیون‌ها دلار و سرمایه سیاسی فراوان می‌طلبد. هنگامی که این تلاش‌ها به توافقاتی منجر می‌شوند که فاقد سازوکارهای اجرایی هستند، توهم پیشرفت ایجاد می‌کنند در حالی که مشکلات اساسی – مانند تغییرات اقلیمی یا بحران‌های بشردوستانه – بدون وقفه ادامه می‌یابند. ما داربست حکمرانی جهانی را می‌سازیم، اما ریختن بتن را فراموش می‌کنیم.[1][3]

برخی از نهادگرایان دیپلماتیک استدلال می‌کنند که این انتقاد بیش از حد تند است. آن‌ها معتقدند که سیستم ثبت معاهدات سازمان ملل، که برای جلوگیری از دیپلماسی مخفی که باعث جنگ جهانی اول شد، ایجاد شده است، با موفقیت تعهدات بین‌المللی را شفاف و قابل کشف کرده است. از این منظر، معاهدات فقط مربوط به تغییر رفتار فوری نیستند؛ آن‌ها در مورد ایجاد چارچوب‌های هنجاری بلندمدت هستند. در طول دهه‌ها، این هنجارها می‌توانند به گروه‌های ذینفع داخلی و جامعه مدنی قدرت دهند تا دولت‌های خود را از درون تحت فشار قرار دهند.

با این حال، داده‌ها نشان می‌دهند که انتظار برای اجتماعی شدن هنجاری، یک تجمل است که جهان در مواجهه با چالش‌های فوری جهانی توان پرداخت آن را ندارد. اگر قرار است قانون بین‌الملل ابزاری برای حل واقعی مشکلات باشد، معاهدات آینده باید از موفقیت پیمان‌های تجاری درس بگیرند. محققان نتیجه می‌گیرند که سازوکارهای اجرایی تنها انتخاب قابل تغییر در طراحی معاهده هستند که پتانسیل اثبات شده‌ای برای بهبود نتایج در حوزه‌های زیست‌محیطی، حقوق بشر و امنیتی دارند.[1][2]

ادغام اجرای سخت‌گیرانه در معاهدات غیرتجاری از نظر سیاسی دشوار است. دولت‌ها به شدت از حاکمیت خود محافظت می‌کنند و عمیقاً تمایلی ندارند که به نهادهای بین‌المللی قدرت اعمال تحریم یا اجازه تلافی در زمینه‌هایی مانند حقوق بشر یا سیاست داخلی زیست‌محیطی را بدهند. موفقیت سازمان تجارت جهانی به این دلیل ممکن شد که تجارت ذاتاً تبادلی است؛ تعرفه در برابر تعرفه یک راهکار منطقی است. یافتن سازوکارهای تلافی‌جویانه معادل برای نقض انتشار کربن یا نقض حقوق بشر نیازمند بازنگری اساسی در قانون بین‌الملل است.[1][3]

یکی از پیشنهادات نوظهور، گره زدن مستقیم تعهدات غیرتجاری به اجرای تجارت است. با گنجاندن استانداردهای زیست‌محیطی یا حقوق کار در توافق‌نامه‌های تجاری ترجیحی، کشورها می‌توانند از سازوکار اثبات شده تلافی اقتصادی برای اجرای اهداف اجتماعی گسترده‌تر استفاده کنند. اگر کشوری تعهدات اقلیمی خود را نقض کند، می‌تواند با تعرفه‌های مجاز بر صادرات خود مواجه شود. این رویکرد از تنها ابزار انطباق بین‌المللی که واقعاً کار می‌کند، بهره می‌برد و پیمان‌های تجاری را به موتور اجرای بقیه حکمرانی جهانی تبدیل می‌کند.[1][3]

در نهایت، ۲۵۰ هزار معاهده‌ای که در آرشیو سازمان ملل قرار دارند، نشان‌دهنده پیروزی جاه‌طلبی دیپلماتیک بر واقعیت ساختاری هستند. ما جهانی ساخته‌ایم که در آن قول دادن آسان است، اما عمل به آن اختیاری است. تا زمانی که جامعه بین‌المللی مایل به طراحی توافق‌نامه‌هایی با همان سازوکارهای اجرایی سخت‌گیرانه‌ای که از تجارت جهانی محافظت می‌کنند، نباشد، اکثر معاهدات به جای قوانین الزام‌آور، اسنادی آرمان‌گرایانه باقی خواهند ماند. درس قرن گذشته واضح است: در عرصه بین‌المللی، قوانین بدون مجازات صرفاً پیشنهاد هستند.[1][2][3]