۵.۹ میلیون فرد ثبت‌نام‌شده و ماموریت موروثی: تفاوت تعریف پناهنده در آنروا و کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل

در ۸ دسامبر ۱۹۴۹، مجمع عمومی سازمان ملل متحد قطعنامه ۳۰۲ (IV) را تصویب کرد و آژانس امداد و اقدام سازمان ملل متحد برای آوارگان فلسطینی در خاورنزدیک (آنروا) را تاسیس نمود. دقیقاً یک سال و شش روز بعد، در ۱۴ دسامبر ۱۹۵۰، سازمان ملل دفتر کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل (UNHCR) را ایجاد کرد. این دو رای‌گیری، رویکرد جامعه بین‌المللی در قبال جمعیت‌های آواره را به دو شاخه تقسیم کرد و دو چارچوب حقوقی و عملیاتی متمایز را به وجود آورد که امروزه بر زندگی میلیون‌ها نفر حاکم است.[1][7]

کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل در سطح جهانی تحت کنوانسیون پناهندگان ۱۹۵۱ عمل می‌کند؛ این کنوانسیون پناهنده را فردی تعریف می‌کند که از آزار و اذیت فردی بر اساس نژاد، مذهب، ملیت یا عقاید سیاسی می‌گریزد. ماموریت ساختاری این نهاد، پایان دادن به وضعیت پناهندگی از طریق سه راه‌حل پایدار است: بازگشت داوطلبانه به کشور مبدا، ادغام محلی در کشور میزبان، یا اسکان مجدد در یک کشور ثالث. به محض اینکه فردی تابعیت جدیدی کسب کند، وضعیت پناهندگی او تحت پوشش کمیساریای عالی پناهندگان لغو می‌شود.[4][5][6]

آنروا بر اساس پیش‌فرضی کاملاً متفاوت عمل می‌کند که به جای آزار و اذیت فردی، با جغرافیا و یک بازه زمانی تاریخی مشخص تعریف می‌شود. بر اساس تعریف عملیاتی این نهاد، پناهندگان فلسطینی «افرادی هستند که محل اقامت عادی آن‌ها در فاصله ۱ ژوئن ۱۹۴۶ تا ۱۵ مه ۱۹۴۸ فلسطین بوده و در نتیجه مناقشه ۱۹۴۸، هم خانه و هم وسایل امرار معاش خود را از دست داده‌اند.» این نهاد ماموریتی برای اسکان مجدد این افراد ندارد؛ دستورالعمل آن صرفاً ارائه کمک‌های مستقیم و برنامه‌های کاری است.[1][6]

پیامددارترین تفاوت میان این دو سیستم، سازوکار توارث است. از آنجا که پس از جنگ اعراب و اسرائیل در سال ۱۹۴۸ هیچ راه‌حل سیاسی به دست نیامد، مجمع عمومی سازمان ملل ماموریت آنروا را بارها تمدید کرد. برای پاسخگویی به جمعیت در حال رشد، این نهاد مقرر کرد که «نوادگان پناهندگان مرد فلسطینی، از جمله فرزندان خوانده، نیز واجد شرایط ثبت‌نام هستند.» این انتقال موروثی صرف‌نظر از اینکه آیا نوادگان تابعیت کشور دیگری را کسب کرده‌اند یا خیر، اعمال می‌شود.[1][3][5]

این ثبت‌نام بین‌نسلی، مقیاس عملیات آنروا را دگرگون کرده است. جمعیت اولیه که شامل حدود ۷۰۰ هزار آواره در سال ۱۹۴۸ بود، به ۵.۹ میلیون فرد ثبت‌نام‌شده در سال ۲۰۲۶ گسترش یافته است. این افراد در پنج حوزه عملیاتی مشخص توزیع شده‌اند: اردن، لبنان، سوریه، نوار غزه و کرانه باختری از جمله قدس شرقی. در مقابل، جمعیت‌های تحت پوشش کمیساریای عالی پناهندگان معمولاً با گذشت زمان و با حل شدن بحران‌ها یا ادغام افراد در کشورهای میزبان، کاهش می‌یابند.[1][2][7]

این دو نهاد همچنین در گستره فیزیکی و ساختار اداری خود تفاوت دارند. کمیساریای عالی پناهندگان عمدتاً به عنوان یک نهاد هماهنگ‌کننده عمل می‌کند و با سازمان‌های غیردولتی و دولت‌های میزبان برای تامین سرپناه و حمایت حقوقی مشارکت دارد.

آنروا برای جمعیت ثبت‌نام‌شده خود، شبیه به یک دستگاه شهرداری موازی عمل می‌کند و با استخدام مستقیم بیش از ۳۰ هزار کارمند - که اکثریت قریب به اتفاق آن‌ها خود پناهندگان فلسطینی هستند - ۷۰۶ مدرسه، ۱۴۰ مرکز بهداشت اولیه و برنامه‌های گسترده شبکه تامین اجتماعی را در پنج حوزه خود اداره می‌کند.[1][4]

این تفاوت ساختاری، اصطکاک سیاسی شدیدی ایجاد می‌کند. منتقدان استدلال می‌کنند که ماموریت موروثی آنروا و فقدان دستورالعمل اسکان مجدد، با ایجاد یک طبقه دائمی و در حال گسترش از پناهندگان، مناقشه را به طور مصنوعی طولانی می‌کند. در مقابل، حامیان پاسخ می‌دهند که آنروا صرفاً یک نماینده بشردوستانه برای یک شکست سیاسی است و استدلال می‌کنند که این نهاد نمی‌تواند به طور یک‌جانبه وضعیت پناهندگی را لغو کند، در حالی که مناقشه سیاسی بنیادین بر سر حق بازگشت توسط جامعه بین‌المللی حل‌نشده باقی مانده است.[2][5][6]

تداوم این دو سیستم موازی نشان می‌دهد که چگونه تعاریف اداری، واقعیت‌های ژئوپلیتیکی را شکل می‌دهند. چارچوب کمیساریای عالی پناهندگان فرض می‌کند که آوارگی یک ناهنجاری موقت است که باید از طریق ادغام حل شود، در حالی که چارچوب آنروا فرض می‌کند آوارگی یک وضعیت سیاسی است که باید تا زمان دستیابی به یک راه‌حل دیپلماتیک مشخص حفظ شود.

تا زمانی که مجمع عمومی سازمان ملل ماموریت هر یک از این دو نهاد را تغییر ندهد، ۵.۹ میلیون فرد ثبت‌نام‌شده تحت پوشش آنروا همچنان تابع مجموعه‌ای از قوانین متمایز و جدا از سایر جمعیت‌های آواره جهان باقی خواهند ماند.[3][4][7]