سازوکار حداقل مالیات جهانی: چرا ستون دوم OECD ابزاری برای درآمدزایی است، نه بازدارنده‌ای واقعی برای فرار مالیاتی شرکت‌ها

در اکتبر ۲۰۲۱، ۱۳۶ کشور که بیش از نود درصد تولید ناخالص داخلی جهانی را نمایندگی می‌کردند، بر سر یک کف ریاضی به توافق رسیدند: ۱۵ درصد. برای دهه‌ها، سیستم مالیاتی بین‌المللی به صورت یک مسابقه برای کاهش نرخ‌ها عمل می‌کرد، به طوری که کشورهای مستقل به طور مداوم نرخ‌های مالیات شرکت‌های خود را کاهش می‌دادند تا مالکیت فکری و سودهای کاغذی بزرگترین شرکت‌های چندملیتی جهان را جذب کنند. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) توافق ستون دوم را برای متوقف کردن این فرسایش میانجیگری کرد و حداقل مالیات جهانی را تعیین کرد تا اطمینان حاصل شود که شرکت‌های بزرگ صرف نظر از محل استقرار دفتر مرکزی یا ثبت اختراعات خود، نرخ پایه را پرداخت می‌کنند. این دستاورد اصلی به طور جهانی به عنوان یک پیروزی تاریخی چندجانبه‌گرایی بر فرار مالیاتی شرکت‌ها ستایش شد. با این حال، بررسی دقیق سازوکارهای واقعی زیربنای این توافق، واقعیت بسیار پیچیده‌تری را آشکار می‌کند. این چارچوب یک سپر نفوذناپذیر در برابر رقابت مالیاتی نیست؛ بلکه ابزاری بسیار پیچیده برای تقسیم درآمد است که اساساً نحوه رقابت کشورها برای جذب سرمایه را تغییر می‌دهد، بدون اینکه خود رقابت را از بین ببرد.[5][6]

برای درک اینکه چرا حداقل مالیات جهانی به جای یک بازدارنده واقعی، به عنوان ابزاری برای درآمدزایی عمل می‌کند، ابتدا باید موتور اصلی ستون دوم را بررسی کرد: قاعده شمول درآمد (IIR). قاعده شمول درآمد به عنوان یک مکانیزم تکمیلی عمل می‌کند. اگر یک شرکت چندملیتی که دفتر مرکزی آن در فرانسه است، یک شرکت تابعه در یک حوزه قضایی با مالیات صفر مانند برمودا داشته باشد و آن شرکت تابعه یک میلیارد دلار سود تولید کند، قاعده شمول درآمد به مقامات مالیاتی فرانسه اجازه می‌دهد تا ۱۵ درصد مالیات بر سودهای برمودا وضع کنند. این سازوکار عملاً مزیت پناهگاه مالیاتی را خنثی می‌کند و تضمین می‌دهد که شرکت صرف نظر از محل ثبت سود، نرخ حداقل را پرداخت کند. روی کاغذ، این راه‌حل ریاضی ظریف، انگیزه شرکت‌ها برای پارک کردن مالکیت فکری خود در شرکت‌های صوری فراساحلی را کاملاً از بین می‌برد، زیرا حوزه قضایی مادر به سادگی هر آنچه را که حوزه پناهگاه از مالیات آن صرف نظر کرده است، جمع‌آوری خواهد کرد.[1][3][5]

با این حال، این مکانیزم تکمیلی حاوی یک استثنای ساختاری است که ماهیت آن را به طور اساسی تغییر می‌دهد: معافیت درآمد مبتنی بر ماهیت (SBIC). چارچوب OECD به صراحت اذعان می‌کند که همه انواع انتقال سود یکسان نیستند. در حالی که سیاست‌گذاران به طور جهانی انتقال «سودهای کاغذی»—مانند هزینه‌های صدور مجوز پرداخت شده به یک شرکت صندوق پستی در جزایر کایمن—را محکوم می‌کنند، اما همچنان از سرمایه‌گذاری فیزیکی واقعی به شدت حمایت می‌کنند. معافیت درآمد مبتنی بر ماهیت به شرکت‌های چندملیتی اجازه می‌دهد تا درصد مشخصی از درآمد خود را از محاسبه حداقل مالیات مستثنی کنند، مشروط بر اینکه این درآمد به دارایی‌های مشهود و حقوق و دستمزد واقعی نیروی انسانی در آن حوزه قضایی خاص مرتبط باشد. در طول دوره گذار اولیه، شرکت‌ها می‌توانند هشت درصد از ارزش دفتری دارایی‌های مشهود و ده درصد از هزینه‌های حقوق و دستمزد خود را معاف کنند، که در نهایت به یک معافیت دائمی پنج درصدی برای هر دو دسته می‌رسد.[1][2][4]

گنجاندن معافیت درآمد مبتنی بر ماهیت دقیقاً همان نقطه‌ای است که ستون دوم از یک اقدام ضد فرار مالیاتی به یک سیستم مدیریت شده رقابت مالیاتی جهانی تبدیل می‌شود. از آنجایی که کف ۱۵ درصدی صرفاً برای سودهای «مازاد» اعمال می‌شود و نه درآمد حاصل از کارخانه‌ها و کارگران فیزیکی، شرکت‌های چندملیتی فعالانه تشویق می‌شوند تا استراتژی‌های مالیاتی خود را با زنجیره‌های تأمین فیزیکی خود هماهنگ کنند. اگر شرکتی یک تأسیسات تولیدی بزرگ بسازد و هزاران کارگر را در حوزه‌ای قضایی با نرخ مالیات شرکت‌ها زیر ۱۵ درصد استخدام کند، معافیت درآمد مبتنی بر ماهیت بخش قابل توجهی از درآمد حاصل از آن تأسیسات را از مالیات تکمیلی محافظت می‌کند. بنابراین، حداقل مالیات جهانی به رقابت مالیاتی پایان نمی‌دهد؛ بلکه صرفاً واحد پول آن را از کاغذ به بتن تغییر می‌دهد. کشورها دیگر نمی‌توانند با ارائه نرخ‌های صفر درصد برای شرکت‌های نگهدارنده مالکیت فکری رقابت کنند، اما می‌توانند—و خواهند کرد—برای زیرساخت‌های فیزیکی به شدت رقابت کنند.[2][4][6]

این تغییر در سازوکار رقابت مالیاتی پیامدهای عمیقی برای کشورهای در حال توسعه دارد، کشورهایی که به طور تاریخی برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به معافیت‌های مالیاتی و مشوق‌های تهاجمی متکی بوده‌اند. تحت رژیم ستون دوم، یک کشور در حال توسعه که یک معافیت مالیاتی ده‌ساله به یک خودروساز خارجی ارائه می‌دهد، ممکن است متوجه شود که این مشوق به طور کامل توسط مالیات تکمیلی کشور مادر خنثی می‌شود و عملاً درآمد را از خزانه کشور در حال توسعه به یک دولت ثروتمند غربی منتقل می‌کند. برای جلوگیری از این انتقال ثروت، چارچوب OECD شامل حداقل مالیات تکمیلی داخلی واجد شرایط (QDMTT) است. این مقرره به حوزه قضایی با مالیات پایین اجازه می‌دهد تا خود مالیات تکمیلی را جمع‌آوری کند و تضمین می‌کند که درآمد در مرزهای آن باقی بماند، نه اینکه به کشور اصلی شرکت چندملیتی بازگردد. حداقل مالیات تکمیلی داخلی واجد شرایط یک شاهکار مهندسی دیپلماتیک است، اما هویت واقعی چارچوب را تأیید می‌کند: این یک مکانیزم برای تخصیص درآمد مالیاتی است، نه برای متوقف کردن مانورهای شرکت‌ها.[1][3]

در نتیجه، حداقل مالیات جهانی یک چرخش استراتژیک بزرگ را در نحوه جذب سرمایه توسط دولت‌های مستقل تحمیل می‌کند. از آنجایی که کاهش نرخ‌های مالیاتی سنتی اکنون به طور ریاضی توسط کف ۱۵ درصدی و حداقل مالیات تکمیلی داخلی واجد شرایط محدود شده است، کشورها به سرعت در حال جایگزینی مشوق‌های مالیاتی با یارانه‌های مستقیم، کمک‌های نقدی و اعتبارات مالیاتی قابل استرداد هستند. یک اعتبار مالیاتی قابل استرداد—برخلاف یک کسر مالیاتی سنتی—تحت قوانین ستون دوم به عنوان درآمد تلقی می‌شود و نه کاهش بدهی مالیاتی. این تمایز حسابداری به ظاهر جزئی به کشورها اجازه می‌دهد تا شرکت‌های چندملیتی را به شدت یارانه‌دهی کنند، بدون اینکه مالیات تکمیلی را فعال سازند. قانون کاهش تورم ایالات متحده، که صدها میلیارد دلار اعتبار انرژی سبز قابل انتقال و پرداخت مستقیم ارائه می‌دهد، مظهر نهایی این عصر جدید است. رقابت پایان نیافته است؛ بلکه صرفاً از قانون مالیات به کمیته تخصیص بودجه مهاجرت کرده است.[2][4]

طرفداران چارچوب OECD استدلال می‌کنند که این تغییر دقیقاً همان نتیجه مورد نظر است. وادار کردن شرکت‌های چندملیتی به رقابت بر اساس زیرساخت‌های فیزیکی، اشتغال واقعی و یارانه‌های مستقیم، بسیار بهتر از سیستمی است که به ایجاد درآمد بدون تابعیت و شرکت‌های صوری فراساحلی پاداش می‌دهد. هنگامی که یک شرکت برای تضمین یارانه، کارخانه‌ای را جابجا می‌کند، شغل‌های واقعی و رشد اقتصادی ملموس در آن حوزه قضایی ایجاد می‌کند. هنگامی که یک شرکت حق اختراع را به یک پناهگاه مالیاتی منتقل می‌کند، چیزی جز یک داستان حقوقی ایجاد نمی‌کند. از این منظر، ستون دوم یک موفقیت چشمگیر است زیرا با موفقیت مالیات‌ستانی را با ماهیت اقتصادی دنیای واقعی هماهنگ می‌کند، حتی اگر نتواند نرخ مؤثر ۱۵ درصدی یکنواختی را از هر دلار سود شرکت‌های جهانی استخراج کند. شفافیت مورد نیاز برای اجرای این قوانین به تنهایی یک جهش نسلی در اجرای مالیات بین‌المللی محسوب می‌شود.[3][5][6]

با این حال، این دیدگاه خوش‌بینانه، ظرفیت شرکت‌های چندملیتی برای بهینه‌سازی عملیات فیزیکی خود را دست کم می‌گیرد؛ به همان اندازه تهاجمی که ساختارهای حقوقی خود را بهینه‌سازی کردند. معافیت درآمد مبتنی بر ماهیت یک انگیزه ریاضی قدرتمند برای شرکت‌ها ایجاد می‌کند تا ارزش دفتری دارایی‌های مشهود خود را به طور مصنوعی افزایش دهند یا عملیات با حاشیه سود پایین و نیروی کار زیاد را به حوزه‌های قضایی با مالیات پایین منتقل کنند تا به طور خاص از درآمد مالکیت فکری با حاشیه سود بالا محافظت کنند. اگر یک شرکت فناوری بتواند درآمد نرم‌افزاری بسیار سودآور خود را با خرید یک شبکه لجستیکی بزرگ و کارگرمحور در همان حوزه قضایی با مالیات پایین پناه دهد، هدف اصلی حداقل مالیات جهانی تضعیف می‌شود. پیچیدگی قوانین ستون دوم—که شامل صدها صفحه قانون نمونه و راهنمای اداری است—تضمین می‌کند که دپارتمان‌های مالیاتی با منابع کافی، در طول دهه آینده درزهای ساختاری را برای بهره‌برداری پیدا خواهند کرد.[4][6]

علاوه بر این، اجرای ستون دوم در حال آشکار کردن شکاف‌های عمیق در اجماع جهانی است. در حالی که اتحادیه اروپا و چندین اقتصاد بزرگ آسیایی به طور تهاجمی با قوانین داخلی برای اجرای این مقررات پیش رفته‌اند، ایالات متحده—معمار بخش عمده‌ای از سیستم مالیاتی بین‌المللی مدرن—از نظر سیاسی فلج باقی مانده است. کنگره ایالات متحده تاکنون نتوانسته است رژیم مالیات بر درآمد کم‌مالیات نامشهود جهانی (GILTI) خود را با استانداردهای ستون دوم OECD هماهنگ کند. این وضعیت یک سناریوی بی‌ثبات ایجاد می‌کند که در آن کشورهای اروپایی می‌توانند به طور نظری از قاعده سودهای کم‌مالیات (UTPR) چارچوب برای وضع مالیات بر سودهای داخلی شرکت‌های چندملیتی آمریکایی استفاده کنند، اگر نرخ مؤثر ایالات متحده زیر آستانه ۱۵ درصد قرار گیرد. اصطکاک ژئوپلیتیکی ناشی از این امر، تهدید می‌کند که یک توافق مالیاتی مشارکتی را به مجموعه‌ای از اختلافات تجاری تلافی‌جویانه تبدیل کند.[3][5]

قاعده سودهای کم‌مالیات (UTPR) به عنوان مجری نهایی رژیم ستون دوم عمل می‌کند و طراحی شده است تا هر آنچه را که قاعده شمول درآمد از دست می‌دهد، پوشش دهد. اگر یک کشور مادر از اجرای حداقل مالیات ۱۵ درصدی خودداری کند، قاعده سودهای کم‌مالیات به کشورهایی که شرکت‌های تابعه چندملیتی در آنجا فعالیت می‌کنند، اجازه می‌دهد تا کسرها را رد کنند یا مالیات‌های اضافی وضع کنند تا زمانی که آستانه جهانی ۱۵ درصد رعایت شود. این مکانیزم عملاً با اجازه دادن به دولت‌های خارجی برای مالیات‌ستانی از سودهای شرکت مادر در صورت امتناع کشور مبدأ از انجام این کار، انطباق را اجباری می‌کند. این یک گسترش فرامرزی بی‌سابقه در اختیار مالیاتی است و دقیقاً همان سازوکاری است که مقاومت شدید قانون‌گذاران محافظه‌کار در ایالات متحده را برانگیخته است، زیرا آنها آن را تسلیم اساسی حاکمیت مالی به یک نهاد بین‌المللی غیرمنتخب در پاریس می‌دانند.[1][3][5]

در نهایت، چارچوب ستون دوم OECD یک دستاورد عظیم در دیپلماسی بین‌المللی است، اما میراث آن با محدودیت‌هایش تعریف خواهد شد. این چارچوب یک کف تعیین می‌کند، اما همچنین نقشه‌های دقیقی را برای ساختن در زیر آن فراهم می‌کند. با محافظت صریح از درآمد مبتنی بر ماهیت و اجازه دادن به گسترش یارانه‌های مستقیم و اعتبارات قابل استرداد، حداقل مالیات جهانی تضمین می‌کند که کشورهای مستقل همچنان برای سرمایه متحرک به شدت رقابت خواهند کرد. دوران پناهگاه مالیاتی کاغذی با نرخ صفر درصد بدون شک در حال پایان است، اما بلافاصله با عصر بسیار پیچیده‌تری از سیاست صنعتی یارانه‌ای و بهینه‌سازی دارایی‌های فیزیکی جایگزین می‌شود. حداقل مالیات جهانی پایان فرار مالیاتی شرکت‌ها نیست؛ بلکه صرفاً آغاز تکامل بعدی آن است.[2][4][6]

در حالی که شرکت‌های چندملیتی و مقامات مالیاتی مستقل این چشم‌انداز جدید را هدایت می‌کنند، معیار واقعی موفقیت ستون دوم این نخواهد بود که آیا رقابت مالیاتی را از بین می‌برد، بلکه این است که آیا این رقابت را با موفقیت به سمت فعالیت اقتصادی مولد هدایت می‌کند یا خیر. اگر این چارچوب شرکت‌ها را مجبور کند به جای صرفاً انتقال حقوق مالکیت فکری بین کشورهای جزیره‌ای، کارخانه‌های واقعی بسازند و کارگران واقعی استخدام کنند، یک اصلاح ساختاری حیاتی محقق شده است. با این حال، اگر صرفاً سیستمی از پناهگاه‌های مالیاتی فراساحلی را با سیستمی از پناهگاه‌های یارانه‌ای داخلی جایگزین کند—جایی که کشورهای ثروتمند از خزانه‌های عظیم خود برای پیشی گرفتن از کشورهای در حال توسعه در جذب سرمایه‌گذاری شرکت‌ها استفاده می‌کنند—نابرابری‌های اساسی سیستم اقتصادی جهانی کاملاً حل نشده باقی خواهند ماند. سازوکار مالیات تغییر کرده است، اما انگیزه‌های زیربنایی که سرمایه جهانی را هدایت می‌کنند، همچنان به همان اندازه قدرتمند هستند.[3][6]