سازوکارهای اجرای تحریم‌های بین‌المللی: مقایسه مسدودسازی دارایی‌ها، تحریم‌های ثانویه و قطع ارتباط سوئیفت

نظام مالی جهانی بر یک تنش اساسی بنا شده است: برای عملکرد کارآمد نیاز به مشارکت جهانی دارد، با این حال توسط تعداد انگشت‌شماری از نهادهای غربی اداره می‌شود که می‌توانند در هر لحظه از این دسترسی به عنوان سلاح استفاده کنند. از آنجایی که درگیری‌های ژئوپلیتیکی به طور فزاینده‌ای از میدان‌های نبرد نظامی به شبکه‌های مالی منتقل می‌شوند، حکمرانی اقتصادی به سلاح اصلی قدرت‌های جهانی تبدیل شده است. توانایی منزوی کردن یک ملت از اقتصاد جهانی متکی بر حل این تنش از طریق یک معماری پیچیده از زیرساخت‌های مالی است.[1]

سه سازوکار متمایز، هسته اصلی این معماری اجرایی را تشکیل می‌دهند: مسدودسازی دارایی‌ها، تحریم‌های ثانویه و قطع ارتباط از شبکه پیام‌رسانی سوئیفت. اگرچه این موارد اغلب در گفتمان عمومی با هم اشتباه گرفته می‌شوند، اما هر یک بر مبانی حقوقی و ساختاری کاملاً متفاوتی عمل می‌کنند و آسیب‌پذیری‌های مختلفی را در زیرساخت اقتصادی یک کشور هدف قرار می‌دهند.[1]

مستقیم‌ترین سازوکار، مسدودسازی دارایی‌ها است. این اقدام، اموال، وجوه و منابع اقتصادی واقع در حوزه قضایی نهاد تحریم‌کننده را هدف قرار می‌دهد. این یک تحریم اولیه است، به این معنی که مستقیماً برای شهروندان، نهادها و قلمرو دولتی که دستور را صادر می‌کند، اعمال می‌شود.[3]

هنگامی که یک دولت یا نهاد بین‌المللی دستور مسدودسازی دارایی‌ها را صادر می‌کند، مالکیت وجوه را مصادره نمی‌کند. در عوض، از نظر قانونی هر مؤسسه مالی در حوزه قضایی خود را از اجازه انتقال، تبدیل یا دسترسی به آن وجوه منع می‌کند. عنوان قانونی دارایی نزد نهاد تحریم‌شده باقی می‌ماند، اما کارایی آن دارایی به طور کامل خنثی می‌شود.[2][3]

از آنجایی که ارز فیات مدرن عمدتاً به صورت ثبت‌های دفتر کل دیجیتال در بانک‌های کارگزار وجود دارد، مسدودسازی دارایی‌ها بسیار مؤثر است. به عنوان مثال، دلارهای آمریکایی که توسط یک بانک مرکزی خارجی نگهداری می‌شوند، در نهایت در یک بانک کارگزار آمریکایی ثبت می‌شوند و مستقیماً تحت حوزه قضایی دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری ایالات متحده (OFAC) قرار می‌گیرند.[3]

شورای امنیت سازمان ملل متحد نیز از مسدودسازی دارایی‌ها تحت فصل هفتم منشور سازمان ملل استفاده می‌کند. هنگامی که سازمان ملل دستور مسدودسازی را صادر می‌کند، همه کشورهای عضو تحت قوانین بین‌المللی موظف هستند محدودیت‌ها را در سیستم‌های مالی داخلی خود اجرا کنند و یک مانع جهانی یکپارچه ایجاد نمایند.[2]

با این حال، تحریم‌های اولیه و مسدودسازی دارایی‌ها توسط مرزهای قضایی خود محدود می‌شوند. برای اعمال قدرت فراتر از مرزهای خود، کشورهای تحریم‌کننده – به ویژه ایالات متحده – از تحریم‌های ثانویه استفاده می‌کنند. این سازوکار شکاف بین قوانین داخلی و اجرای جهانی را پر می‌کند.[3][5]

تحریم‌های ثانویه بر اساس اصل فرامرزی بودن عمل می‌کنند. آنها افراد و نهادهای خارجی را هدف قرار می‌دهند که هیچ ارتباط حقوقی مستقیمی با کشور تحریم‌کننده ندارند و آنها را به دلیل انجام تجارت با یک هدف تحریم‌شده مجازات می‌کنند. یک بانک خارجی که هیچ حضوری در ایالات متحده ندارد، همچنان می‌تواند قربانی این اقدامات شود.[3]

سازوکار اجرایی تحریم‌های ثانویه، اقتدار حقوقی مستقیم نیست، بلکه اهرم فشار بازار است. دولت تحریم‌کننده، بازیگران ثالث را مجبور می‌کند تا یک انتخاب اقتصادی دشوار انجام دهند: توقف تجارت با نهاد تحریم‌شده، یا از دست دادن دسترسی به نظام مالی دولت تحریم‌کننده.[1][3]

برای بانک‌های جهانی، از دست دادن دسترسی به تسویه دلار آمریکا از طریق حساب‌های کارگزار آمریکایی، به منزله حکم مرگ تجاری است. در نتیجه، صرف تهدید تحریم‌های ثانویه ایالات متحده، مؤسسات مالی خارجی را وادار به «بیش از حد انطباق» می‌کند و عملاً بانک‌های خصوصی را به عوامل اجرایی جهانی برای سیاست خارجی ایالات متحده تبدیل می‌نماید.[3]

این دامنه فرامرزی اصطکاک ژئوپلیتیکی قابل توجهی ایجاد کرده است. کشورهای اروپایی مکرراً به تحریم‌های ثانویه ایالات متحده اعتراض کرده‌اند و استدلال می‌کنند که این تحریم‌ها حاکمیت اروپا را نقض کرده و سیاست خارجی کشورهای متحد را دیکته می‌کنند، که این امر منجر به ایجاد سازوکارهای تجاری جایگزین، هرچند عمدتاً بی‌اثر، شده است.[5]

سومین و سیستمی‌ترین سازوکار، قطع ارتباط از سوئیفت (جامعه جهانی ارتباطات مالی بین بانکی) است. سوئیفت که در بلژیک مستقر است، یک تعاونی پیام‌رسانی امن است که توسط بیش از ۱۱,۰۰۰ (یازده هزار) مؤسسه مالی در سراسر جهان برای تأیید پرداخت‌ها استفاده می‌شود.[4]

سوئیفت یک مسیر پرداخت نیست؛ وجوه را نگهداری نمی‌کند یا تراکنش‌ها را تسویه نمی‌کند. بلکه زیرساخت ارتباطی استانداردی را فراهم می‌کند که به بانک‌ها می‌گوید پول را به کجا منتقل کنند. این زبان مالی جهانی است، نه صندوق امانات.[4]

قطع ارتباط یک بانک از سوئیفت از نظر فنی تراکنش‌های فرامرزی را غیرممکن نمی‌کند، اما استاندارد ارتباطی خودکار و امن را حذف می‌کند. این امر اصطکاک، تأخیر و ریسک طرف مقابل عظیمی را در هر تراکنش ایجاد می‌کند و عملاً بانک را از تجارت روتین جهانی منزوی می‌سازد.[4][7]

از آنجایی که سوئیفت تحت قوانین بلژیک ثبت شده است، از نظر قانونی موظف است از مقررات تحریمی مصوب شورای اروپا پیروی کند. این نهاد به صورت یکجانبه عمل نمی‌کند، بلکه دستورالعمل‌های قانونی حوزه قضایی میزبان خود را اجرا می‌کند که مستلزم اجماع در میان کشورهای عضو اتحادیه اروپا است.[4][5]

قدرت قطع ارتباط سوئیفت برای اولین بار در سال ۲۰۱۲ (دو هزار و دوازده) نشان داده شد، زمانی که بانک‌های ایرانی از این شبکه اخراج شدند. این اقدام منجر به فروپاشی فوری و شدید در تجارت بین‌المللی ایران شد و اثربخشی هدف قرار دادن مستقیم زیرساخت‌های مالی را اثبات کرد.[8]

این سازوکار در سال ۲۰۲۲ (دو هزار و بیست و دو) در مقیاس بسیار بزرگتری به کار گرفته شد، زمانی که اتحادیه اروپا، با هماهنگی ایالات متحده و بریتانیا، مؤسسات مالی بزرگ روسیه را پس از حمله به اوکراین قطع کرد و یک اقتصاد گروه ۲۰ را از شریان اصلی مالی جهانی جدا نمود.[7]

تسلیحاتی شدن مکرر این گلوگاه‌های مالی، تلاش‌های کشورهای هدف تحریم و غیرمتعهد را برای ساخت زیرساخت‌های جایگزین تسریع کرده است. ابتکاراتی مانند سیستم پرداخت بین بانکی فرامرزی چین (CIPS) و سیستم انتقال پیام‌های مالی روسیه (SPFS) با هدف محافظت از اقتصادهای خود در برابر اهرم مالی غرب ایجاد شده‌اند.[7][8]

با این حال، این جایگزین‌ها با مانع عظیمی به نام اثرات شبکه مواجه هستند. کارایی یک شبکه مالی با پذیرش جهانی آن افزایش می‌یابد، و تسلط ریشه‌دار دلار آمریکا و استاندارد سوئیفت، جابجایی را از نظر ساختاری دشوار می‌سازد، حتی برای قدرت‌های اقتصادی بزرگ.[1][4]

در نهایت، سازوکارهای تحریم‌های بین‌المللی، یک نظام مالی جهانی را آشکار می‌سازند که در آن حوزه قضایی، اهرم فشار بازار و گلوگاه‌های زیرساختی تلاقی می‌کنند. تا زمانی که تجارت جهانی به شبکه‌های متمرکز متکی باشد، این ابزارهای اجرایی، داوران نهایی حکمرانی اقتصادی باقی خواهند ماند.[1]