دور زدن باجه عوارض: دولت‌ها چگونه ریسک زیرساخت را بدون دریافت هزینه از رانندگان منتقل می‌کنند

دولت‌ها برای ساخت و نگهداری زیرساخت‌ها به توسعه‌دهندگان خصوصی، یا از طریق «پرداخت‌های در دسترس بودن» (هزینه‌های ثابت برای فعال نگه داشتن دارایی) یا «عوارض سایه» (که دولت را به ازای هر کاربر شارژ می‌کند) پول پرداخت می‌کنند. این تفاوت تعیین می‌کند که در صورت عدم استقبال مورد انتظار از یک بزرگراه یا خط حمل و نقل جدید، چه کسی (مالیات‌دهندگان یا سرمایه‌گذاران خصوصی) متحمل ضرر می‌شود. وقتی یک شهرداری یک مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) ۳۰ ساله امضا می‌کند، مدل انتخابی آینده مالی منطقه را مشخص می‌سازد.[1][2]

جاده‌های عوارضی سنتی، که در آن رانندگان سکه می‌اندازند یا برچسب RFID را اسکن می‌کنند، هزینه زیرساخت را مستقیماً به استفاده‌کنندگان منتقل می‌کنند. اما بسیاری از پروژه‌های ضروری، از کنارگذر‌های محلی گرفته تا ساختمان‌های دادگاه، نمی‌توانند هزینه‌های مستقیم کاربر را تحمل کنند. برای جذب سرمایه خصوصی به این پروژه‌های بدون عوارض، نهادهای عمومی به جریان‌های درآمدی جایگزین متکی هستند تا توسعه‌دهندگانی را که دارایی‌ها را طراحی، می‌سازند، تأمین مالی و بهره‌برداری می‌کنند، جبران نمایند.[1]

کتاب راهنمای مشارکت عمومی-خصوصی بانک جهانی، تنش اصلی در این توافق‌نامه‌ها را تخصیص ریسک تعریف می‌کند. در این کتابچه آمده است: «اصل راهنمای یک PPP موفق، تخصیص ریسک به طرفی است که بهترین توانایی مدیریت آن را دارد.» تأخیرهای ساخت و ساز، افزایش هزینه‌ها و نگهداری روتین، ریسک‌های عملیاتی هستند که پیمانکاران خصوصی می‌توانند کنترل کنند. با این حال، حجم ترافیک یک متغیر کلان اقتصادی است که نه دولت و نه سازنده نمی‌توانند به طور کامل آن را دیکته کنند.[1]

در ساختار پرداخت در دسترس بودن، بخش عمومی ریسک تقاضا را حفظ می‌کند. دولت موافقت می‌کند که در صورت در دسترس بودن زیرساخت برای استفاده و رعایت استانداردهای عملکردی سخت‌گیرانه، هزینه سالانه ثابتی به کنسرسیوم خصوصی بپردازد. اگر یک پل جدید باز، روشن و بدون چاله باشد، توسعه‌دهنده قسط ماهانه کامل خود را دریافت می‌کند، صرف نظر از اینکه ۱۰ خودرو یا ۱۰ هزار خودرو از آن عبور کنند.[2][4]

این سازوکار به شدت به کسر عملکرد متکی است. اگر یک خط به دلیل تعمیرات برنامه‌ریزی نشده بسته شود یا روشنایی از کار بیفتد، دولت پرداخت را کاهش می‌دهد. طبق راهنمای صدور گواهینامه PPP بین‌المللی APMG، این امر تضمین می‌کند که عموم مردم یک دارایی کارآمد دریافت می‌کنند، در حالی که شریک خصوصی یک جریان درآمدی قابل پیش‌بینی برای پرداخت بدهی خود به دست می‌آورد. سود توسعه‌دهنده کاملاً به کارایی نگهداری او بستگی دارد، نه به رشد جمعیت منطقه‌ای.[2]

عوارض سایه بر اساس فلسفه‌ای کاملاً متفاوت عمل می‌کنند. به جای هزینه ثابت، دولت به ازای هر وسیله نقلیه یا کاربری که از زیرساخت استفاده می‌کند، مبلغی مشخص به اپراتور خصوصی می‌پردازد. راننده در نقطه استفاده هیچ هزینه‌ای پرداخت نمی‌کند، اما خزانه‌داری دولتی به عنوان واسطه عمل کرده و وجوه را بر اساس تقاضای واقعی منتقل می‌کند.[3]

این مدل در تئوری ریسک تقاضا را به بخش خصوصی منتقل می‌کند. اگر جاده خالی باشد، توسعه‌دهنده ضرر می‌کند. اگر ترافیک از انتظارات فراتر رود، توسعه‌دهنده سود بادآورده‌ای کسب می‌کند. تحلیل مؤسسه ifo در مورد ریسک در PPPها نشان می‌دهد که عوارض سایه در اصل برای تشویق شرکای خصوصی به ساخت مسیرهای با کیفیت و ظرفیت بالا طراحی شده بودند که به طور طبیعی رانندگان بیشتری را جذب کنند.[3]

با این حال، انتقال ریسک تقاضا به بهای سنگینی تمام می‌شود. سرمایه‌گذاران خصوصی برای جبران عدم قطعیت پیش‌بینی‌های ترافیکی، بازدهی بالاتری طلب می‌کنند. در حالی که یک توسعه‌دهنده ممکن است بازده ۸ درصدی را برای قرارداد پرداخت در دسترس بودن به دلیل قابلیت پیش‌بینی شبیه به اوراق قرضه بپذیرد، ممکن است برای جذب نوسانات یک ترتیب عوارض سایه، بازده هدف سهام ۱۲ تا ۱۵ درصدی را درخواست کند.[3][6]

این حق بیمه ریسک مستقیماً توسط مالیات‌دهنده تحمل می‌شود. علاوه بر این، پیش‌بینی ترافیک به طور بدنامی نادرست است. بررسی سال ۲۰۲۶ پروژه‌های بزرگ زیرساختی نشان می‌دهد که تخمین‌های اولیه ترافیک اغلب تا ۲۰ تا ۳۰ درصد با استفاده واقعی تفاوت دارند. وقتی توسعه‌دهندگان خصوصی این متغیر غیرقابل پیش‌بینی را می‌پذیرند، بدترین سناریو را در پیشنهادات خود قیمت‌گذاری می‌کنند و هزینه کلی پروژه را افزایش می‌دهند.[6]

گزارش Practical Law در مورد پرداخت‌های در دسترس بودن اشاره می‌کند که این مدل به ساختار غالب برای زیرساخت‌های اجتماعی—مانند مدارس و بیمارستان‌ها—تبدیل شده است، جایی که تقاضا به طور کامل توسط سیاست عمومی دیکته می‌شود نه نیروهای بازار. شما نمی‌توانید به یک توسعه‌دهنده بیمارستان بر اساس تعداد بیماران، عوارض سایه بپردازید، زیرا این کار انگیزه‌های انحرافی ایجاد می‌کند.[4]

شرکت مهندسی و مشاوره جیکوبز تأکید می‌کند که پرداخت‌های در دسترس بودن به طور فزاینده‌ای برای شبکه‌های حمل و نقل نیز ترجیح داده می‌شوند. آنها در تحلیل سال ۲۰۲۶ خود از جاده‌های فرسوده، استدلال می‌کنند که جداسازی جریان درآمد از حجم ترافیک به دولت‌ها اجازه می‌دهد تا اهداف سیاستی گسترده‌تری مانند کاهش تراکم یا تشویق حمل و نقل عمومی را بدون نقض شرایط قرارداد عوارض سایه دنبال کنند.[5]

اگر شهری یک خط ریلی سبک جدید موازی با یک بزرگراه دارای عوارض سایه بسازد، کاهش ترافیک وسایل نقلیه منجر به ادعاهای غرامت از سوی اپراتور بزرگراه می‌شود. تحت مدل پرداخت در دسترس بودن، شهر آزاد است که شبکه حمل و نقل خود را به صورت جامع مدیریت کند، زیرا به اپراتور بزرگراه برای وضعیت جاده پرداخت می‌شود، نه برای حجم عبور و مرور آن.[5][6]

گذار به سمت پرداخت‌های در دسترس بودن، نشان‌دهنده درک بالغ‌تری از امور مالی عمومی است. PPPهای اولیه اغلب از عوارض سایه استفاده می‌کردند، با این توهم که دولت بار مالی را به طور کامل واگذار کرده است. در عمل، هنگامی که یک پروژه عوارض سایه به دلیل ترافیک پایین با ورشکستگی مواجه می‌شود، دولت معمولاً مجبور است برای جلوگیری از فروپاشی زیرساخت حیاتی، وارد عمل شده و دارایی را نجات دهد.[1][6]

بنابراین، بخش عمومی ریسک نزولی ضمنی را حفظ می‌کند در حالی که حق بیمه‌ای برای انتقال ریسک نظری می‌پردازد. با پذیرش پرداخت‌های در دسترس بودن، دولت‌ها ریسک تقاضا را از همان ابتدا می‌پذیرند، هزینه‌های مالی کمتری را از شرکای خصوصی تضمین می‌کنند و انعطاف‌پذیری لازم برای انطباق شبکه‌های زیرساختی خود با نیازهای آینده را حفظ می‌کنند. تمرکز کاملاً به سمت کاری که بخش خصوصی بهترین عملکرد را در آن دارد، تغییر می‌کند: ساخت و ساز کارآمد و نگهداری دقیق.[6]