اجرای پیمان مهاجرت اتحادیه اروپا در بحران؛ کشورهای عضو از ضرب‌الاجل اواسط ۲۰۲۶ عقب مانده‌اند

ضرب‌الاجل ۱۲ ژوئن ۲۰۲۶ برای اجرای کامل «پیمان گسترده مهاجرت و پناهندگی» اتحادیه اروپا رسماً فرا رسیده است و نقطه عطفی قطعی در رویکرد این بلوک به حفاظت بین‌المللی و امنیت مرزی محسوب می‌شود. پس از یک دوره گذار دو ساله که هدف آن دادن زمان کافی به کشورهای عضو برای بازنگری در سیستم‌های ملی خود بود، جاه‌طلبانه‌ترین تلاش این بلوک برای یکپارچه‌سازی سیاست مهاجرت اکنون الزام‌آور قانونی است. این پیمان مجموعه‌ای از سیاست‌های ملی و پروتکل‌های اضطراری را با یک چارچوب جامع و واحد جایگزین می‌کند که برای مدیریت قابل پیش‌بینی ورود مهاجران طراحی شده است. با این حال، با فرارسیدن این ضرب‌الاجل، واقعیت عملیاتی در میدان همچنان بسیار نامتوازن است. در حالی که ساختار قانونی در بروکسل محکم شده است، زیرساخت‌های فیزیکی و اداری مورد نیاز در ۲۷ کشور عضو به طور قابل توجهی عقب مانده‌اند و یکپارچگی‌ای را که قانون برای ایجاد آن طراحی شده بود، تهدید می‌کنند.[2][9]

این پیمان که در ماه مه ۲۰۲۴ پس از تقریباً یک دهه بن‌بست سیاسی تلخ تصویب شد، بر یک سازش ساختاری بزرگ استوار است: اجرای سخت‌گیرانه‌تر و پردازش سریع‌تر در مرزهای خارجی اتحادیه اروپا در ازای همبستگی اجباری از سوی کشورهای داخلی. این چارچوب مهندسی شد تا از تکرار بحران سال ۲۰۱۵ جلوگیری کند، زمانی که کشورهای خط مقدم تحت فشار قرار گرفتند و جابجایی‌های ثانویه مرزهای باز منطقه شنگن را از هم پاشید. کمیسیون اروپا با تدوین رویه‌های دقیق برای غربالگری، پردازش پناهندگی و جابجایی، قصد داشت قاره را از یک وضعیت واکنشی و بحران‌محور به یک سیستم مدیریتی و بوروکراتیک تغییر دهد. Yet, دستیابی به این تعادل مستلزم آن است که تمام اجزای سیستم وابسته به هم، به طور همزمان حرکت کنند؛ شکست در غربالگری مرزی ناگزیر به شکست مکانیسم همبستگی منجر می‌شود.[1][9]

برای درک گلوگاه کنونی در اجرا، لازم است مکانیسم‌های عملیاتی اصلی این پیمان بررسی شوند. ستون اول، یک فرآیند غربالگری اجباری و یکنواخت در مرز خارجی است. طبق قوانین جدید، هر کسی که به طور نامنظم وارد اتحادیه اروپا می‌شود، باید ظرف یک بازه زمانی سخت‌گیرانه هفت روزه، تحت بررسی‌های جامع بهداشتی، هویتی و امنیتی قرار گیرد. این فرآیند برای فیلتر کردن سریع ورودی‌ها طراحی شده است، به طوری که افراد آسیب‌پذیر که نیاز به حفاظت فوری دارند شناسایی شوند و در عین حال کسانی که ریسک‌های امنیتی ایجاد می‌کنند یا احتمالاً واجد شرایط پناهندگی نیستند، علامت‌گذاری شوند. مرحله غربالگری به عنوان دروازه ورود به کل سیستم عمل می‌کند و تعیین می‌کند که آیا متقاضی به رویه استاندارد پناهندگی هدایت می‌شود یا به یک رویه مرزی سریع منتقل می‌گردد.[2][4]

این غربالگری اجباری کاملاً به استقرار موفقیت‌آمیز «یوروداک» (Eurodac)، پایگاه داده بیومتریک ارتقا یافته اتحادیه اروپا، متکی است. اکنون کشورهای عضو موظفند تصاویر با کیفیت بالا از چهره و اثر انگشت تمام ورودی‌های نامنظم را در یک سیستم متمرکز بارگذاری کنند. این زیرساخت دیجیتال برای جلوگیری از ثبت درخواست‌های متعدد پناهندگی توسط افراد در کشورهای مختلف و ردیابی جابجایی‌های ثانویه غیرمجاز در سراسر مرزهای داخلی در نظر گرفته شده است. با این حال، یکپارچه‌سازی پایگاه‌های داده ملی با الزامات جدید یوروداک از نظر فنی دشوار بوده است. بدون یک سیستم بیومتریک کاملاً عملیاتی و مورد استفاده جهانی، توانایی پیمان برای اجرای تقسیم مسئولیت و ردیابی مؤثر متقاضیان از بین می‌رود و بلوک را نسبت به حرکت واقعی افراد کور می‌کند.[7][9]

دومین ستون اصلی این پیمان، «رویه مرزی» بحث‌برانگیز است. متقاضیانی که از کشورهایی با نرخ پذیرش پناهندگی پایین (معمولاً زیر ۲۰ درصد) می‌آیند یا کسانی که ریسک امنیتی بالقوه تلقی می‌شوند، به طور خودکار در یک سیستم سریع مستقیماً در مرز قرار می‌گیرند. ادعاهای آن‌ها باید به طور کامل، از جمله تجدیدنظرها، ظرف ۱۲ هفته پردازش شود. اگر درخواست آن‌ها رد شود، بدون اینکه به طور قانونی اجازه ورود به قلمرو اتحادیه اروپا را داشته باشند، با اخراج سریع مواجه می‌شوند. این مکانیسم مستلزم آن است که کشورهای خط مقدم، تأسیسات پذیرش امن و عظیمی بسازند که قادر به اسکان هزاران نفر در حین رسیدگی به ادعاهایشان باشد؛ یک مانع لجستیکی که بسیاری از کشورهای مدیترانه‌ای در حال حاضر برای رفع آن با مشکل مواجه هستند.[1][2]

سومین و شاید از نظر سیاسی انفجاری‌ترین ستون، چارچوب همبستگی دائمی است. برای اولین بار در تاریخ اتحادیه اروپا، یک سیستم الزام‌آور برای کاهش فشار جمعیتی و مالی بر کشورهای خط مقدم مانند ایتالیا، یونان و قبرس تدوین شده است. تحت این چارچوب، کشورهای عضو داخلی دیگر نمی‌توانند به سادگی بار مدیریت مرزهای خارجی را نادیده بگیرند. آن‌ها از نظر قانونی موظفند از میان مجموعه‌ای از کمک‌ها برای حمایت از اتحادیه گسترده‌تر انتخاب کنند و اطمینان حاصل شود که مسئولیت میزبانی و پردازش مهاجران به طور عادلانه‌تری در سراسر قاره توزیع می‌شود.[4][9]

در این چارچوب همبستگی، کشورهای عضو باید یا سهمیه مشخصی از پناهجویان جابجا شده را در قلمرو خود بپذیرند، یا یک «جبران مسئولیت» مالی تعیین شده به مبلغ ۲۰,۰۰۰ یورو به ازای هر متقاضی رد شده بپردازند، یا حمایت عملیاتی مستقیم معادل آن را ارائه دهند، مانند اعزام مرزبان یا تأمین مالی زیرساخت‌ها در کشورهای ثالث. کمیسیون اروپا این تعهدات را بر اساس فرمولی محاسبه می‌کند که اندازه جمعیت و تولید ناخالص داخلی هر کشور عضو را در نظر می‌گیرد. در حالی که این انعطاف‌پذیری برای تضمین تصویب پیمان حیاتی بود، اجرای جبران‌های مالی و اطمینان از مطابقت تعهدات با نیازهای واقعی کشورهای خط مقدم، یک چالش اداری پیچیده باقی مانده است که از هم‌اکنون اصطکاک سیاسی قابل توجهی ایجاد کرده است.[2][4]

با وجود الزامات قانونی واضح، گذار از توافق سیاسی به اجرای عملیاتی، خطوط گسل عمیقی را در سراسر این بلوک آشکار کرده است. طبق گزارش شورای پناهندگان و تبعیدیان اروپا، تنها تعداد انگشت‌شماری از کشورهای عضو – از جمله آلمان، ایرلند، قبرس، چک و اسلواکی – موفق شده بودند تا اواخر ماه مه ۲۰۲۶ قوانین ملی لازم را تصویب کنند. در بسیاری از کشورهای دیگر، پیش‌نویس قوانین به دلیل اختلافات سیاسی داخلی یا بی‌عملی اداری در پارلمان‌های ملی متوقف مانده است. این آمادگی نامتوازن تهدید می‌کند که چشم‌اندازی تکه‌تکه ایجاد کند که در آن حقوق پناهجویان و کارایی پردازش مرزی بسته به اینکه به طور تصادفی وارد کدام کشور شده‌اند، به شدت متفاوت باشد.[3][9]

فراتر از تأخیرهای قانون‌گذاری، سرپیچی سیاسی آشکار همچنان یک تهدید ساختاری برای بقای پیمان است. دولت‌های مجارستان و اسلواکی علناً از تعهد هرگونه کمک به سهمیه سالانه همبستگی خودداری کرده‌اند و هم سهمیه‌های جابجایی و هم جبران‌های مالی را رد می‌کنند. رهبری مجارستان بارها این پیمان را تهدیدی وجودی برای حاکمیت ملی توصیف کرده و استدلال می‌کند که بروکسل حق ندارد سیاست‌های جمعیتی را دیکته کند یا مجازات‌های مالی برای امتناع از میزبانی مهاجران اعمال کند. این سرکشی، تمایل و توانایی کمیسیون اروپا را برای آغاز رویه‌های نقض قانون و اجرای انطباق در میان کشورهای عضوی که فعالانه چارچوب واحد را تضعیف می‌کنند، مورد آزمایش قرار می‌دهد.[4][7]

در همین حال، کشورهای خط مقدم با موانع لجستیکی و فیزیکی جدی روبرو هستند که صرفاً با قانون‌گذاری قابل حل نیستند. تمرین‌های غربالگری آزمایشی که در فرودگاه‌های پرتغال و مراکز پذیرش در ایتالیا انجام شد، یک چالش عملی ثابت را آشکار کرد: جلوگیری از «فرار» متقاضیان یا ترک تأسیسات تعیین شده قبل از تکمیل پردازش اولیه هفت روزه آن‌ها. از آنجا که متقاضیان در طول این مرحله غربالگری از نظر قانونی وارد اتحادیه اروپا تلقی نمی‌شوند، مقامات باید آن‌ها را در محیط‌های امن نگهداری کنند. ساخت، تأمین نیروی انسانی و نگهداری این مراکز امن نیازمند منابع عظیمی است و بسیاری از کشورها در حال حاضر ظرفیت فیزیکی لازم برای بازداشت همزمان هزاران نفر را ندارند.[7]

سازمان‌های حقوق بشری به طور مداوم هشدار داده‌اند که فشار شدید برای رعایت ضرب‌الاجل‌های پردازش سخت‌گیرانه پیمان، ناگزیر تضمین‌های قانونی اساسی را به خطر می‌اندازد. دیده‌بان حقوق بشر هشدار داده است که قوانین جدید، عجله در ارزیابی‌های پیچیده پناهندگی را برای دولت‌ها به طور قابل توجهی آسان‌تر می‌کند و دسترسی متقاضیان به نمایندگی حقوقی کافی و تجدیدنظرهای مستقل را محدود می‌سازد. گروه‌های مدافع استدلال می‌کنند که تأکید بر سرعت و بازدارندگی، به ویژه در رویه‌های مرزی سریع، احتمال اخراج‌های اشتباه را افزایش می‌دهد و افراد آسیب‌پذیر را به کشورهایی بازمی‌گرداند که ممکن است در آنجا با آزار و اذیت یا آسیب جدی مواجه شوند. آن‌ها تأکید می‌کنند که کارایی اداری هرگز نباید به قیمت تعهدات حفاظت بین‌المللی تمام شود.[5]

ادغام «مقررات بازگشت» که اخیراً نهایی شده است، این نگرانی‌های حقوق بشری را بیشتر تقویت می‌کند. این قوانین به‌روز شده که اغلب به عنوان بخش گمشده اصلاحات مهاجرت توصیف می‌شوند، به کشورهای عضو اجازه می‌دهند در صورتی که اخراج‌ها به دلیل عدم همکاری کشورهای مبدأ فوراً قابل انجام نباشد، حداکثر دوره بازداشت برای متقاضیان رد شده را تا ۳۰ ماه تمدید کنند. گروه‌های حقوقی هشدار می‌دهند که این مقرره منجر به حبس طولانی‌مدت و نامحدود در مراکز مرزی خواهد شد و عملاً مهاجران را به دلیل بن‌بست‌های دیپلماتیک بین اتحادیه اروپا و کشورهای ثالث مجازات می‌کند. چشم‌انداز بازداشت‌های گسترده و طولانی‌مدت در حاشیه این بلوک یکی از مورد انتقادترین نتایج این اصلاحات باقی مانده است.[1][5]

کارشناسان حقوقی همچنین به پیچیدگی اداری عظیم خودِ این گذار اشاره می‌کنند که در حال حاضر مقامات ملی را تحت فشار قرار داده است. در کشورهایی مانند سوئد، پرونده‌های پناهندگی که قبل از ضرب‌الاجل ۱۲ ژوئن ارائه شده‌اند، همچنان تحت چارچوب قانونی قدیمی پردازش خواهند شد، در حالی که تمام ورودی‌های جدید دقیقاً تحت پیمان قرار می‌گیرند. این پویایی، آژانس‌های ملی مهاجرت را مجبور می‌کند که دو سیستم پناهندگی موازی و متمایز را به طور همزمان اجرا کنند، که منابع از قبل محدود را تحت فشار قرار می‌دهد و خطر خطاهای رویه‌ای را افزایش می‌دهد. سیستم دو مسیره محیطی بی‌ثبات ایجاد می‌کند که در آن ادعاهای یکسان ممکن است صرفاً بر اساس تاریخ ثبت، نتایج کاملاً متفاوتی داشته باشند.[8][9]

برای کاهش این کمبودهای عملیاتی، کمیسیون اروپا ۲ میلیارد یورو بودجه اختصاصی برای کمک به کشورهای عضو جهت ساخت مراکز پذیرش مورد نیاز، استخدام کارکنان متخصص و ارتقاء زیرساخت‌های دیجیتال خود اختصاص داده است. با این حال، تحلیلگران سیاست‌گذاری خاطرنشان می‌کنند که تزریق مالی نمی‌تواند فوراً عقب‌ماندگی‌های اداری ریشه‌دار را حل کند یا زیرساخت‌های امن را به صورت فیزیکی یک شبه بسازد. برنامه‌ریزی استراتژیک این بودجه‌ها برای اکثر کشورهای عضو تنها در آوریل ۲۰۲۶ تکمیل شد و پنجره زمانی بسیار محدودی را برای تبدیل تخصیص بودجه به عملیات مرزی کارآمد قبل از لازم‌الاجرا شدن ضرب‌الاجل قانونی باقی گذاشت. در نتیجه، بسیاری از آژانس‌های خط مقدم با کمبود پرسنل و تجهیزات وارد عصر نظارتی جدید می‌شوند و برای پر کردن شکاف به اقدامات موقت تکیه می‌کنند.[2][6]

با وجود این شکاف‌های عمیق در اجرا، این پیمان تحت شرایط جمعیتی نسبتاً مساعدی به اجرا در می‌آید. عبورهای مرزی نامنظم به اتحادیه اروپا در سال ۲۰۲۵ نسبت به سال قبل حدود ۲۶ درصد کاهش یافت، که فرصتی حیاتی و موقت را برای کشورهای عضو فراهم می‌کند تا در حالی که برای آنلاین کردن سیستم‌های جدید خود تلاش می‌کنند، نفسی تازه کنند. این آرامش در ورود مهاجران به این معنی است که رویه‌های مرزی جدید بلافاصله در حداکثر ظرفیت آزمایش نخواهند شد و به مقامات یک دوره کوتاه برای رفع اشکالات یکپارچه‌سازی یوروداک و اصلاح پروتکل‌های غربالگری خود بدون فشار هجوم گسترده می‌دهد. با این حال، کارشناسان نسبت به رضایت خاطر هشدار می‌دهند و خاطرنشان می‌کنند که الگوهای مهاجرت بسیار چرخه‌ای هستند و به شدت تحت تأثیر شوک‌های ژئوپلیتیکی خارجی قرار می‌گیرند.[1]

کارشناسان سیاست مهاجرت در مرکز سیاست اروپا تأکید می‌کنند که آزمون واقعی پیمان، راه‌اندازی رسمی آن در این هفته نیست، بلکه انعطاف‌پذیری آن در طول بحران بزرگ بعدی است. این چارچوب به صراحت طراحی شده بود تا سناریوهای پرفشار را از طریق پروتکل‌های بحران خود مدیریت کند، که به کشورها اجازه می‌دهد در طول افزایش ناگهانی ورودی‌ها، به طور موقت از رویه‌های استاندارد انحراف یابند. اگر مکانیسم همبستگی در طول یک موج آتی طبق برنامه عمل کند، پیمان تأیید خواهد شد؛ اگر کشورهای عضو به بستن یک‌جانبه مرزها و اختلافات داخلی بازگردند، تلاش یک دهه‌ای برای اصلاحات به هدف اصلی خود نرسیده است.[6]

در حال حاضر، اتحادیه اروپا به چیزی دست یافته است که تقریباً یک دهه از آن دور بود: یک کد واحد و الزام‌آور قانونی برای مهاجرت و پناهندگی. پیروزی سیاسی در بروکسل غیرقابل انکار است، اما تمرکز اکنون کاملاً به سمت اجرا و انطباق تغییر می‌کند. چالش در ماه‌های آینده این خواهد بود که اطمینان حاصل شود این کد قانونی جامع در تماس با واقعیت‌های عملیاتی آشفته مرزهای خارجی بلوک از هم نمی‌پاشد و کشورهای عضو به تعهداتی که سال‌ها برای مذاکره بر سر آن‌ها صرف کردند، عمل می‌کنند. کمیسیون اکنون باید از یک معمار قانون‌گذار به یک مجری فعال تبدیل شود و کشورهای عقب‌مانده را پاسخگو نگه دارد و در عین حال از کسانی که واقعاً با بار اداری این گذار دست و پنجه نرم می‌کنند، حمایت کند.[9]