تشریح: سازوکار معاهده آب‌های سند و پیامدهای تعلیق آن

در یک سمینار مجازی در اواخر آگوست ۲۰۲۶، اسحاق دار، وزیر امور خارجه پاکستان، یک محاسبه هیدرولوژیکی صریح را برای مخاطبان در ایالات متحده ارائه کرد: حوضه رودخانه سند حیات صدها میلیون نفر را تأمین می‌کند، اما چارچوب قانونی حاکم بر جریان آن همچنان در حالت تعلیق است. این درخواست از جامعه بین‌المللی، نشان‌دهنده تشدید قابل توجهی در بن‌بست دیپلماتیک بر سر معاهده آب‌های سند (IWT) سال ۱۹۶۰ است. دار این تعلیق را نه صرفاً یک اختلاف دوجانبه، بلکه یک بحران تعیین‌کننده برای امنیت آبی جهانی دانست و خواستار ایجاد یک پیمان بین‌المللی الزام‌آور در مورد رودخانه‌های مشترک شد. سخنرانی او بر این نکته تأکید داشت که چگونه فروپاشی یک توافقنامه ۶۴ ساله منابع، یک سیستم هیدرولوژیکی قابل پیش‌بینی را به یک گسل ژئوپلیتیک تبدیل کرده است.[1][2][5]

بن‌بست کنونی به آوریل ۲۰۲۵ بازمی‌گردد، زمانی که دولت هند اعلام کرد پس از یک حمله شبه‌نظامی در پهلگام، جامو و کشمیر، که منجر به کشته شدن ۲۶ غیرنظامی شد، این معاهده را به حالت تعلیق درمی‌آورد. دهلی نو اظهار داشت که چارچوب تقسیم آب نمی‌تواند در محیطی از تروریسم فرامرزی کار کند و عملاً همکاری هیدرولوژیکی را به امنیت ملی پیوند زد. هند به عنوان یک اقدام تنبیهی کوتاه‌مدت، جریان رودخانه چناب را از سد بگلیهار متوقف کرد و تخلیه مخازن را برای افزایش ظرفیت نگهداری پروژه‌های برق‌آبی خود آغاز نمود. مقامات هندی تأکید می‌کنند که عملیات معاهده تا زمانی که پاکستان اقدامات قابل تأیید و برگشت‌ناپذیری علیه شبکه‌های شبه‌نظامی انجام ندهد، متوقف خواهد ماند.[1][2][3][5]

این تعلیق نشان‌دهنده یک تغییر بنیادی در سیاست‌های آبی جنوب آسیا است. معاهده آب‌های سند برای بیش از شش دهه، از چندین جنگ، بن‌بست نظامی و توقف‌های دیپلماتیک جان سالم به در برده بود. این معاهده به طور گسترده به عنوان یکی از پایدارترین چارچوب‌های بین‌المللی تقسیم آب در جهان شناخته می‌شد که جریان حیاتی آب را از نوسانات روابط هند و پاکستان مصون نگه می‌داشت. هند با گره زدن صریح وضعیت عملیاتی معاهده به خواسته‌های ضدتروریسم، این مصونیت را از بین برده و از موقعیت خود به عنوان کشور بالادست برای اعمال فشار استراتژیک استفاده کرده است.[2][4][5][8]

برای درک تأثیر سیستمی این تعلیق، باید سازوکار خود حوضه را بررسی کرد. سیستم رودخانه سند از فلات تبت و رشته‌کوه‌های هیمالیا سرچشمه می‌گیرد، از هند عبور می‌کند و سپس به دشت‌های پاکستان سرازیر شده و در نهایت به دریای عرب می‌ریزد. این شبکه شامل شش رودخانه اصلی است که شریان حیاتی کشاورزی و اقتصادی منطقه را حفظ می‌کنند. قبل از توافق سال ۱۹۶۰، فقدان تقسیم رسمی، تهدید به ایجاد درگیری بر سر دسترسی به آبیاری می‌کرد و بانک جهانی را بر آن داشت تا برای میانجیگری و ایجاد یک توافق دائمی مداخله کند.[1][3][4]

معاهده حاصل، به جای یک توافق تقسیم حجمی، یک تقسیم‌بندی جغرافیایی را مهندسی کرد. این معاهده سه رودخانه شرقی—راوی، بیاس و سوتلج—را منحصراً به هند اختصاص داد. به هند حقوق نامحدودی برای استفاده از این آب‌ها برای آبیاری، تولید برق و مصرف اعطا شد. این تخصیص به هند اجازه داد تا شبکه‌های گسترده کانال‌کشی را توسعه دهد که مناطق خشک را به زمین‌های کشاورزی پربازده تبدیل کرد، در حالی که جریان آن آب‌ها را به طور دائم از پاکستان منحرف نمود.[1][6]

در مقابل، این معاهده سه رودخانه غربی—سند، جهلم و چناب—را به پاکستان اختصاص داد. از آنجایی که این رودخانه‌ها تقریباً ۸۰ درصد از کل حجم آب حوضه را حمل می‌کنند، این تخصیص برای تضمین بقای پاکستان به عنوان یک اقتصاد کشاورزی طراحی شده بود. پاکستان برای تغذیه بزرگترین سیستم آبیاری پیوسته جهان، که از کشت محصولات ضروری در استان‌های پنجاب و سند حمایت می‌کند، به این شبکه وابسته است.[1][3][5]

با این حال، ساختار معاهده شامل یک استثنای حیاتی است که دهه‌ها اصطکاک فنی را به دنبال داشته است. در حالی که پاکستان کنترل رودخانه‌های غربی را در اختیار دارد، هند مجاز است پروژه‌های برق‌آبی «جریان رودخانه‌ای» (run-of-the-river) را بر روی آن‌ها بسازد، مشروط بر اینکه این تأسیسات حجم یا زمان‌بندی جریان آب به سمت پایین‌دست را به طور قابل توجهی تغییر ندهند. این بدان معناست که هند می‌تواند از انرژی جنبشی رودخانه‌های جهلم و چناب برای تولید برق استفاده کند، اما نمی‌تواند مخازن ذخیره‌سازی بزرگی بسازد که به آن اجازه دهد آب را در طول فصل‌های حیاتی کشت، حبس کند.[3][4][6]

این مجوز فنی، پروژه‌های زیرساختی مانند سدهای بگلیهار، کیشان‌گانگا و راتل را به کانون‌های درگیری دائمی تبدیل کرده است. پاکستان پیوسته استدلال کرده است که پارامترهای طراحی این تأسیسات هندی—به ویژه ظرفیت ذخیره‌سازی موقت (pondage) و ارتفاع سرریزهای آن‌ها—از محدودیت‌های تعیین‌شده توسط معاهده فراتر می‌رود و به هند توانایی نظری برای دستکاری جریان‌های پایین‌دست را می‌دهد. هند نیز تأکید کرده است که طرح‌هایش کاملاً مطابق با معیارهای مهندسی ذکر شده در توافقنامه است و این پروژه‌ها را برای تأمین نیازهای انرژی جامو و کشمیر ضروری می‌داند.[3][4][5]

هنگامی که اختلافات فنی بروز می‌کند، معاهده یک سازوکار حل اختلاف چندسطحی را فراهم می‌کند. اختلافات جزئی توسط کمیسیون دائمی سند رسیدگی می‌شوند، در حالی که اختلافات فنی پیچیده‌تر به یک کارشناس بی‌طرف ارجاع داده می‌شوند. اگر اختلافی شامل تفسیر حقوقی باشد، می‌تواند به دیوان داوری ارتقا یابد. در سال‌های اخیر، این سازوکار زمانی دچار شکاف شد که پاکستان برای پروژه‌های کیشان‌گانگا و راتل درخواست دیوان داوری کرد، در حالی که هند به طور همزمان درخواست کارشناس بی‌طرف نمود، که منجر به مسیرهای حقوقی موازی و متناقض شد.[3][4]

تعلیق آوریل ۲۰۲۵ به طور کامل این ساختار فنی را دور زد. تصمیم هند برای تعلیق معاهده بر اساس یک اختلاف هیدرولوژیکی نبود، بلکه بر این ادعا استوار بود که حمایت ادعایی پاکستان از شبه‌نظامیان، اعتماد دوجانبه لازم برای اجرای توافق را به طور اساسی تضعیف کرده است. در حالی که حقوق بین‌الملل اجازه تعلیق توافقات را تحت شرایط تغییر بنیادی می‌دهد، اعمال این اصل در مورد یک معاهده تقسیم منابع، یک سابقه حقوقی پیچیده ایجاد می‌کند.[2][3][5][8]

استدلال متقابل حقوقی پاکستان بر متن صریح معاهده متمرکز است. اسلام‌آباد اشاره می‌کند که معاهده آب‌های سند فاقد هرگونه بند خروج یا تعلیق یک‌جانبه است؛ این معاهده تصریح می‌کند که توافق تنها می‌تواند با یک معاهده جدید که توسط هر دو دولت تصویب شود، خاتمه یابد. علاوه بر این، دیوان دائمی داوری قبلاً حکم داده است که معاهده معتبر باقی می‌ماند و نمی‌تواند به طور یک‌جانبه توسط هیچ یک از طرفین به حالت تعلیق درآید. پاکستان استدلال می‌کند که اقدامات هند نقض قوانین بین‌المللی و تهدیدی مستقیم برای امنیت ملی آن است.[1][5][6]

این بن‌بست دیپلماتیک در پس‌زمینه آسیب‌پذیری شدید اقلیمی در حال گسترش است. هر دو کشور تأثیرات فزاینده تغییرات اقلیمی را تجربه می‌کنند، که به عنوان یک عامل تشدیدکننده تهدید در حوضه عمل می‌کند. عقب‌نشینی یخچال‌های طبیعی در هیمالیا زمان‌بندی جریان فصلی را تغییر می‌دهد، در حالی که الگوهای متغیر موسمی، فراوانی خشکسالی‌های شدید و سیل‌های فاجعه‌بار را افزایش می‌دهند. در این محیط ناپایدار، تبادل معمول داده‌های هیدرولوژیکی—که توسط معاهده الزامی شده اما با تعلیق متوقف شده است—برای سیستم‌های هشدار اولیه و مدیریت مخازن حیاتی است.[4][5][6]

برای پاکستان، پیامدهای پایین‌دستی یک تعلیق طولانی‌مدت، حیاتی است. مقامات پاکستانی تأکید می‌کنند که امنیت آبی از امنیت اقتصادی و غذایی جدا نیست. بدون جریان‌های قابل پیش‌بینی و داده‌های شفاف از سوی کشور بالادست، توانایی پاکستان برای مدیریت چرخه‌های کشاورزی و تولید برق‌آبی به شدت به خطر می‌افتد. این عدم قطعیت کشاورزان را مجبور می‌کند که بیشتر به ذخایر آب زیرزمینی که به سرعت در حال کاهش است، تکیه کنند و بحران زیست‌محیطی را در پربارترین مناطق کشور تسریع می‌بخشد.[5]

پیامدهای این مناقشه بسیار فراتر از شبه‌قاره گسترش می‌یابد. پاکستان با درخواست از جامعه بین‌المللی برای یک پیمان الزام‌آور در مورد رودخانه‌های مشترک، تلاش می‌کند تا این موضوع را به عنوان یک مورد آزمایشی برای حقوق جهانی آب بازتعریف کند. سایر کشورهای پایین‌دست وضعیت را از نزدیک زیر نظر دارند. اگر یک قدرت بالادست بتواند با موفقیت یک معاهده بنیادی آب را در واکنش به یک حادثه امنیتی به حالت تعلیق درآورد، این امر سابقه‌ای را ایجاد می‌کند که در آن آسیب‌پذیری هیدرولوژیکی به ابزاری استاندارد برای اهرم فشار ژئوپلیتیک تبدیل می‌شود.[2][5][8]

عدم قطعیت نهایی در سازوکارهای اجرایی نهفته است. بانک جهانی، که در اصل میانجی این معاهده بود و حمایت مالی برای زیرساخت‌های حوضه فراهم کرد، بارها اعلام کرده است که نقش آن محدود به تسهیل‌گر است، نه قاضی. با ادامه تعلیق تا اواخر سال ۲۰۲۶، جامعه بین‌المللی با یک معضل ساختاری روبرو است: چگونه می‌توان توافقنامه‌های تقسیم منابع را اجرا کرد، در حالی که ضامن فاقد قدرت اجبار است و کشور بالادست معاهده را تابع الزامات امنیت ملی خود می‌داند.[3][4][5][8]