سقف ۱.۲ درصدی درآمد ناخالص ملی: چگونه سیستم «منابع مالی خودی» اتحادیه اروپا بودجه این بلوک را تأمین می‌کند

اتحادیه اروپا بودجه جمعی خود را از طریق سیستمی به نام «منابع مالی خودی» تأمین می‌کند که سقف آن به شدت به درصد مشخصی از درآمد ناخالص ملی (GNI) این بلوک محدود شده است. این سقف که به طور تاریخی بین ۱.۲ تا ۱.۴ درصد در نوسان بوده است، تضمین می‌کند که اتحادیه اروپا نمی‌تواند کسری بودجه داشته باشد و بار مالی بر دوش تک تک کشورهای عضو را محدود می‌کند. با محدود کردن قانونی حداکثر میزان درآمدی که کمیسیون اروپا می‌تواند در هر سال معین از پایتخت‌های ملی مطالبه کند، این سقف بلوک را مجبور می‌کند که صرف‌نظر از بحران‌های نوظهور یا جاه‌طلبی‌های سیاسی، در حد توان خود عمل کند. این محدودیت ساختاری نهایی بر همگرایی اروپا است و تضمین می‌کند که دستگاه مرکزی در بروکسل از نظر مالی تابع کشورهای عضوی باقی بماند که آن را تأمین مالی می‌کنند.[1]

برخلاف دولت‌های ملی، کمیسیون اروپا قدرت وضع مالیات مستقیم بر شهروندان یا شرکت‌ها را ندارد. در عوض، این بلوک به ترکیبی از عوارض گمرکی سنتی جمع‌آوری شده در مرزهای خارجی خود، سهمی هماهنگ از درآمدهای مالیات بر ارزش افزوده و سهمی متعادل بر اساس اندازه اقتصادی هر کشور متکی است. این سیستم با دقت طراحی شده است تا مجموع درآمد دقیقاً با هزینه‌های توافق شده مطابقت داشته باشد و یک ترازنامه همیشه متعادل حفظ شود. از آنجایی که اتحادیه اروپا قانوناً نمی‌تواند پولی را که در اختیار ندارد خرج کند، سقف درآمد به عنوان یک توقف مطلق بر ظرفیت مالی بلوک عمل می‌کند و مستلزم آن است که هر ابتکار جدیدی یا با کاهش برنامه‌های موجود تأمین مالی شود یا با متقاعد کردن پارلمان‌های ملی برای افزایش سقف.[1][4]

منبع مبتنی بر درآمد ناخالص ملی (GNI) در اواخر دهه ۱۹۸۰ به عنوان یک مورد تعادل‌بخش باقی‌مانده معرفی شد—راهی برای پوشش هر آنچه که سایر جریان‌های درآمدی نمی‌توانستند تأمین کنند. با این حال، در طول دهه‌ها، این منبع رشد کرده و به منبع غالب تأمین مالی اتحادیه اروپا تبدیل شده است و اکنون بیش از ۷۰ درصد از کل درآمد را تشکیل می‌دهد. این تغییر عملاً بودجه را به سیستمی از اشتراک‌های ملی تبدیل کرده است تا درآمد فدرال مستقل، و ظرفیت مالی بلوک را مستقیماً به خروجی اقتصادی ۲۷ عضو آن گره زده است. از آنجایی که این پول مستقیماً از خزانه‌های ملی می‌آید و نه از مالیات‌های مستقل در سطح اتحادیه اروپا، سیاستمداران داخلی سهم خود را به عنوان هزینه‌های مستقیم برای مالیات‌دهندگان خود تلقی می‌کنند، که اساساً نحوه مذاکره در مورد بودجه را تغییر می‌دهد.[4][6]

خود سقف در «تصمیم منابع مالی خودی» (Own Resources Decision) گنجانده شده است، یک متن قانونی بنیادی که شرایط تأمین مالی اروپا را دیکته می‌کند. تغییر این سند مستلزم تأیید اجماع همه دولت‌های عضو در شورای اروپا است و پس از آن تصویب توسط پارلمان‌های ملی مربوطه مطابق با الزامات قانون اساسی داخلی آنها. این مانع قانونی فوق‌العاده بالا، تنظیم سقف را به یکی از پرچالش‌ترین و ساختاری‌ترین فرآیندهای سفت و سخت در حکمرانی اروپا تبدیل می‌کند. یک پارلمان ملی واحد می‌تواند افزایش را وتو کند، که به هر کشور عضو اهرم فشار عظیمی بر مسیر مالی بلندمدت بلوک می‌دهد و تضمین می‌کند که سقف تنها در صورت لزوم مطلق افزایش یابد.[1][2]

برای چارچوب مالی چندساله ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۷، سقف پایه برای اعتبارات پرداخت، ۱.۴۰ درصد از کل درآمد ناخالص ملی اتحادیه اروپا تعیین شد. این نشان‌دهنده افزایش جزئی اما قابل توجه نسبت به سقف ۱.۲۳ درصدی قبلی بود که چرخه ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۰ را اداره می‌کرد. این تعدیل صعودی عمدتاً برای جبران حفره بودجه‌ای ناشی از خروج بریتانیا از بلوک طراحی شد. از آنجایی که بریتانیا یک کمک‌کننده خالص عمده بود، اعضای باقی‌مانده مجبور بودند هزینه‌هایی را که قبلاً توسط لندن پوشش داده می‌شد، جذب کنند تا سطح موجود برنامه‌های اروپایی را حفظ کنند، و آنها را مجبور کرد تا با وجود کوچک شدن اندازه مطلق اقتصاد بلوک، با سقف نسبی بالاتری موافقت کنند.[1][3]

این سقف دو هدف سیاسی و اقتصادی را دنبال می‌کند. اول، اطمینان مطلق را برای کشورهای کمک‌کننده خالص—مانند آلمان، هلند و سوئد—فراهم می‌کند که تعهد مالی آنها به بروکسل به شدت توسط یک فرمول ریاضی محدود شده است. دوم، اتحادیه اروپا را مجبور می‌کند که هزینه‌های خود را اولویت‌بندی کند، زیرا تعهدات بودجه بلندمدت هرگز نمی‌توانند از سقف درآمد سخت‌گیرانه‌ای که توسط کشورهای عضو تعیین شده است، فراتر روند. با محدود کردن بودجه به تقریباً ۱.۴۰ درصد از درآمد ناخالص ملی، این سیستم تضمین می‌کند که اتحادیه اروپا با ردپای مالی کوچک‌تر از یک کشور عضو با اندازه متوسط عمل کند و از ظهور یک خزانه فدرال عظیم که می‌تواند با دولت‌های ملی رقابت کند، جلوگیری می‌کند.[3][5]

تفاوت بین هزینه‌های واقعی بودجه و حداکثر سقف درآمد ناخالص ملی به عنوان «فضای مانور» (headroom) شناخته می‌شود. این حاشیه به عنوان یک تضمین مالی حیاتی عمل می‌کند. این امکان را به کمیسیون اروپا می‌دهد که تحت شرایط خاص و به شدت کنترل شده در بازارهای سرمایه وام بگیرد، با استفاده از منابع فراخوانده نشده زیر سقف به عنوان وثیقه برای اطمینان دادن به دارندگان اوراق قرضه که بدهی پرداخت خواهد شد. اگر اتحادیه اروپا از تعهدات خود سر باز زند، کمیسیون می‌تواند به طور قانونی از کشورهای عضو بخواهد که وجوه اضافی را تا حد سقف فراهم کنند، که این فضای مانور را به پشتوانه نهایی برای اعتبار اروپا تبدیل می‌کند.[1]

این فضای مانور در طول همه‌گیری کووید-۱۹ به سازوکار حیاتی برای بقای اقتصادی بلوک تبدیل شد. برای تأمین مالی ابزار بازیابی ۷۵۰ میلیارد یورویی «نسل بعدی اتحادیه اروپا» (NextGenerationEU)، کشورهای عضو در سال ۲۰۲۰ موافقت کردند که به طور استثنایی و موقت سقف منابع مالی خودی را ۰.۶ واحد درصد اضافی افزایش دهند. این اقدام بی‌سابقه، سقف نظری کل را تا سال ۲۰۵۸ به ۲.۰ درصد از درآمد ناخالص ملی رساند. این تصمیم نشان‌دهنده یک تغییر تاریخی در تأمین مالی اروپا بود که به کمیسیون اجازه داد برای اولین بار بدهی مشترک را در مقیاس بزرگ منتشر کند، اما این امر تنها با گسترش تضمین قانونی ارائه شده توسط سقف درآمد ناخالص ملی امکان‌پذیر شد.[1][5]

این گسترش موقت ۰.۶ درصدی به این معنی نیست که کشورهای عضو امروز ۲.۰ درصد از درآمد ملی خود را به بودجه پرداخت می‌کنند. بلکه به عنوان یک تضمین مشترک عمل می‌کند که پشتوانه اوراق قرضه صادر شده توسط کمیسیون است. این به سرمایه‌گذاران اطمینان می‌دهد که بدهی حتی در یک رکود اقتصادی شدید نیز بازپرداخت خواهد شد، بدون اینکه نیاز به انتقال نقدی فوری از خزانه‌های ملی باشد. وجوه واقعی مطالبه شده از کشورهای عضو همچنان بسیار کمتر از سقف پایه ۱.۴۰ درصد باقی می‌ماند، اما محدودیت گسترش یافته ۲.۰ درصدی، معماری قانونی لازم را برای حفظ رتبه اعتباری AAA اتحادیه اروپا در حالی که صدها میلیارد یورو وام می‌گیرد، فراهم می‌کند.[1]

اتکای شدید به سهمیه‌های درآمد ناخالص ملی اساساً پویایی‌های سیاسی بلوک را شکل داده است. از آنجایی که بزرگترین اقتصادها بزرگترین چک‌ها را می‌نویسند، مذاکرات بودجه اغلب به نبردهایی بر سر «بازگشت عادلانه» (juste retour) تبدیل می‌شود—مفهومی که یک کشور دقیقاً به همان اندازه که کمک می‌کند، در قالب وجوه ساختاری و یارانه‌های کشاورزی دریافت کند. این طرز فکر حسابداری، کشورهای عضو را تشویق می‌کند که بودجه اتحادیه اروپا را به جای ابزاری برای تأمین مالی کالاهای جمعی اروپایی، به عنوان یک دفتر کل معاملاتی ببینند، که منجر به نشست‌های ماراتنی تلخ می‌شود که در آن رهبران برای راضی کردن رأی‌دهندگان داخلی خود بر سر اعشارها می‌جنگند.[3][6]

برای کاهش این تنش‌ها، این سیستم شامل سازوکارهای اصلاحی پیچیده‌ای است. کشورهایی که بار بودجه‌ای بیش از حد نسبت به رفاه خود متحمل می‌شوند، کاهش‌های یکجا در سهمیه‌های درآمد ناخالص ملی خود دریافت می‌کنند. این تخفیف‌ها (rebates)، که در حال حاضر برای کشورهایی مانند دانمارک، سوئد و اتریش اعمال می‌شود، برای این وجود دارند که محاسبات نهایی از نظر سیاسی برای رأی‌دهندگان داخلی که ممکن است در غیر این صورت بودجه را رد کنند، قابل قبول باشد. در حالی که کمیسیون اروپا بارها تلاش کرده است تا این تخفیف‌ها را برای ساده‌سازی سیستم لغو کند، نیاز به تأیید اجماع به این معنی است که کشورهای ذینفع می‌توانند به سادگی هر تلاشی برای حذف تخفیف‌های خود را وتو کنند.[4][6]

منتقدان ساختار فعلی استدلال می‌کنند که سقف درآمد ناخالص ملی، توانایی اتحادیه اروپا برای پاسخگویی به چالش‌های قاره‌ای را خفه می‌کند. همانطور که پروفسور ایان بگ در شواهدی به پارلمان بریتانیا اشاره کرد، منبع درآمد ناخالص ملی «در واقع یک انتقال از کشورهای عضو است. این یک منبع مالی خودی به معنای متعارف تعریف شده نیست.» این اتکا به انتقال‌های ملی، بودجه را در برابر فشارهای سیاسی داخلی بسیار آسیب‌پذیر می‌کند. هنگامی که یک بحران رخ می‌دهد—چه یک همه‌گیری، یک جنگ یا شوک انرژی—اتحادیه اروپا نمی‌تواند به سادگی مالیات‌ها را برای تأمین مالی پاسخ افزایش دهد؛ بلکه باید از ۲۷ پایتخت ملی برای اجازه گسترش سقف التماس کند.[2][7]

فدرالیست‌های اروپایی و خود کمیسیون بارها پیشنهاد کرده‌اند که منابع مالی خودی جدید و واقعی—مانند درآمدهای حاصل از سیستم تجارت انتشار گازهای گلخانه‌ای، مالیات مرزی کربن، یا عوارض بر زباله‌های پلاستیکی بازیافت نشده—را برای جدا کردن بودجه از خزانه‌های ملی معرفی کنند. هدف این پیشنهادات تأمین مالی اولویت‌های جدید و بازپرداخت بدهی «نسل بعدی اتحادیه اروپا» بدون درخواست از کشورهای عضو برای افزایش سهمیه‌های درآمد ناخالص ملی آنها است. با این حال، آنها به طور مداوم در شورای اروپا با مقاومت شدید روبرو می‌شوند، جایی که وزرای دارایی ملی تمایلی به واگذاری هیچ گونه اختیارات مالیاتی به بروکسل ندارند.[5][7]

پایتخت‌های ملی به شدت از سقف درآمد ناخالص ملی محافظت می‌کنند. برای کشورهای کمک‌کننده خالص، این سقف ترمز اضطراری نهایی در برابر فدرال‌سازی خزنده و هزینه‌های کنترل نشده توسط بروکسل است. محدودیت ۱.۴۰ درصدی تضمین می‌کند که اتحادیه اروپا، با وجود قدرت نظارتی گسترده‌اش، با بودجه‌ای کوچک‌تر از یک کشور عضو با اندازه متوسط عمل کند و اتکای خود را به اجماع کشورهای تشکیل‌دهنده خود تثبیت کند. تا زمانی که «تصمیم منابع مالی خودی» نیاز به اجماع داشته باشد، سقف درآمد ناخالص ملی مرز تعیین‌کننده جاه‌طلبی اروپا باقی خواهد ماند و بلوک را مجبور می‌کند که هر یورویی را که خرج می‌کند، با دقت بسنجد.[3][7]